Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на образование Кишор Сингх посетил Москву с неофициальным визитом.

Автор фото: Смирнова М. В.

В период с 30 сентября по 2 октября 2015 года он провел ряд семинаров и лекций в РУДН и МГЮА, а также несколько рабочих встреч с представителями государственных органов и международных организаций (Департамент международного сотрудничества Минобрнауки РФ, кафедра ЮНЕСКО в МГУ им. Ломоносова, представительство Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека в Москве). 1 октября профессор Сингх произнес вступительную речь на открытии Научно-практической конференции «Образовательное законодательство Российской Федерации: новая веха правового регулирования» в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Лекция в РУДН

В ходе лекций и интерактивных семинаров со студентами магистерской программы «Международная защита прав человека» в РУДН профессор Сингх осветил наиболее важные программные документы в сфере права на образование и обсудил со студентами проблемы и перспективы их реализации. Ниже приведены в обобщенном виде 18 основных тезисов его выступлений, дополненные ссылками на соответствующие международные правовые акты.

1.  Правовую основу международной защиты права на образование составляют положения ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция ЮНЕСКО о защите от дискриминации в образовании, а также – в части особенностей регулирования отношений в сфере образования отдельных наиболее уязвимых категорий граждан – другие конвенции системы ООН (ст. 5 Конвенции о ликвидации расовой дискриминации, ст. 10 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, ст. 28 Конвенции о правах ребенка, ст. 30 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, ст. 24 Конвенции о правах инвалидов)

2. Право на образование признается международным сообществом не только как фундаментальное право человека само по себе, но и создающее условия для дальнейшего развития человека и реализации всех остальных прав. Такой подход закреплен в новых «Целях в области устойчивого развития 2015 года», утвержденных международным сообществом на саммите по устойчивому развитию 25-27 сентября 2015 года на смену Целям тысячелетия. Цель № 4 посвящена праву на качественное образование.  

3. Инчхонская Декларация, принятая на Всемирном форуме по образованию, прошедшем 19-22 мая 2015 года в Республике Корея, признает образование основным «двигателем» развития человечества, устанавливает задачи обеспечения инклюзивного образования на основе принципа социальной справедливости для всех и на протяжении всей жизни. Эти два программных документа (Цель № 4 и Инчхонская Декларация) будут определять дальнейшее развитие права на образование в мире на период до 2030 года.

4. Российская Федерация с большой ответственностью воспринимает свои международные обязательства, в том числе в сфере образования. Доклады о соблюдении права на образование предоставляются Россией на рассмотрение целого ряда комитетов и специальных процедур: см. доклады, представленные на рассмотрение Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в 2011 году и в 2003 году; Комитета по ликвидации расовой дискриминации в 2013 году и в 2008 году; а также Отчет Специального докладчика в области культурных прав (2013 год), Отчет Специального докладчика по вопросу о положении в области прав человека и основных свобод коренных народов (2010 год), Отчет Специального докладчика по вопросу о современных формах расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости (2007 год) и Доклад рабочей группы по Универсальному периодическому обзору 2009 года.

Во всех этих документах эксперты ООН высказывают рекомендации по результатам рассмотрения ситуации, связанной, в том числе, с правом на образование в России. Несмотря на то, что эти рекомендации не имеют характера источника права и, исходя из их правового статуса, не являются обязательными, их исполнение обеспечивается системой «политического принуждения», основанной на взаимном давлении друг на друга стран, подписавших соответствующее международное соглашение, имеющее обязательный характер.

5. Профессор Сингх отметил, что международные нормы, и, в том числе, международные стандарты права на образование, занимают высокое место в иерархии норм в правовой системе России в соответствии с ее Конституцией (ч. 4 ст. 15). Он с удовлетворением отметил, что в последнее время в России наблюдается тенденция к увеличению в бюджете доли расходов на образование, особенно на высшее образование. Инвестирование бюджетных средств в сферу образования должно быть приоритетным направлением образовательной политики.

6. Другой важный приоритет – повышение гарантий защиты права на образование, как судебных, так и внесудебных. Так, например, деятельность уполномоченного по правам человека, уполномоченного по правам ребенка в России является одним из важных внесудебных средств защиты. Вместе с тем, несмотря на высокий конституционный приоритет международного права в правовой системе России, судьи зачастую могут не знать о международных стандартах обеспечения и защиты права на образование, поэтому они должны быть транслированы в национальную правовую систему, даже если государство придерживается монистической позиции в отношении международного права, то есть даже если признается прямое действие заключенных и ратифицированных международных соглашений.

Кишор Сингх у Министерства образования и науки в Москве

7. Образование – это в первую очередь общественное благо и с этой точки зрения имеет наивысший приоритет при разработки целевых программ и иных политических документов. В Индии образование признается наивысшим приоритетом на уровне традиций и культуры страны, основываясь на традиционном понимании образования как наивысшей ценности, Верховный суд страны признал образование компонентом права на жизнь.

8. Наиболее распространенным подходом в настоящее время является признание права на образование в качестве компонента права на развитие. Декларация ООН о праве на развитие 1986 года позволяет выявить в праве на образование и праве на развитие ряд общих черт, таких как универсальность и неотчуждаемость, «зонтичный» характер и т.д.

9. Наибольшее правовое значение для защиты права на образование в мире имеют названные выше конвенции ООН. Декларации, рекомендации и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН имеют политическое значение и также могут быть использованы для защиты определенных аспектов права на образование. При этом, профессор Сингх считает, что в дальнейшем будет возрастать связь между обязательными и декларативными международными актами за счет включения политических обязательств в программу мониторинга исполнения правовых обязательств странами – участниками той или иной конвенции.

Помимо системы договорных органов ООН, мониторингом реализации права на образование занимается и ЮНЕСКО в рамках Конвенции о борьбе с дискриминацией в областиобразования 1960 года (ст. 7 о предоставлении докладов), которую Россия ратифицировала в 1962 году.

Мониторинг исполнения Конвенции – это такое же обязательство подписавшего ее государства, как и само исполнение. В системе ЮНЕСКО существует Комитет по конвенциям и рекомендациям, в чьи полномочия входит мониторинг исполнения Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования. Эта функция осуществляется путем рассмотрения докладов стран-членов Конвенции. 

10. Отдельную сферу правового регулирования составляют соглашения, определяющие правовой статус учителей, например, совместная Рекомендация ЮНЕСКО и МОТ о положении учителей 1966 года.

Данная рекомендация распространяется как на преподавателей государственных (муниципальных) школ, так и на частные школы. Повышение престижа учительской профессии – один из важнейших приоритетов, при этом улучшение социального положения учителя играет важнейшую роль в решении этой задачи. Например, в Эквадоре было принято решение повысить заработную плату учителей на 200 процентов, что привело к возрастанию конкуренции на преподавательские должности и, автоматически, к улучшению качества преподавания за счет приема на работу только самых лучших кандидатов. Профессор Сингх привел также пример Финляндии, где профессия учителя – одна из самых уважаемых, и отметил, что репетиторство должно быть строго запрещено на законодательном уровне.

11. Во всем мире проблемной является сфера правового регулирования образования наиболее уязвимых категорий граждан (дети мигрантов, кочевников, лиц, находящихся за чертой бедности). В связи с этим остро встает вопрос об обеспечении равенства возможностей в сфере образования, то есть достижения не формального равенства, а социальной справедливости, когда наибольшая помощь предоставляется наиболее нуждающимся. Цель обеспечения социальной справедливости, как один из основных принципов механизма ООН по защите прав человека, достижима не в последнюю очередь через образование.

12. Отвечая на вопросы студентов, профессор Сингх отметил, что в каждом из своих докладов, подготовленных по результатам страновых миссий, он фокусировал внимание Совета по правам человека на одном из аспектов права на образование. В дальнейшем его идеи, представленные в докладах, были использованы Советом для подготовки резолюций о праве на образование. (См., например, Резолюции Совета по правам человека о праве на образование 2015, 2014, 2013, 2012 годов и т.д. – см. резолюции и решения Совета, принятые на регулярных июньских сессиях). Например, после миссии в Бутан в 2015 году, профессор Сингх свой ежегодный доклад, представленный на 29-й сессии Совета, посвятил защите образования от коммерциализации (все ежегодные доклады). В 2014, после миссии на Сейшелы, его ежегодный отчет был посвящен оценке образовательных достижений обучающихся, в 2012, после визита в Тунис и Эквадор – гарантиям защиты права на образование, в 2011, по результатам миссии в Казахстан – финансированию образования и правовым решениям в области повышения качества образования. Таким образом, профессор Сингх использует свой мандат для того, чтобы распространять среди всех стран – членов ООН наиболее эффективные законодательные, политические, организационные и иные решения общих проблем в сфере образования. Более того, именно таким образом национальное законодательство и практика его реализации влияют на формирование международного права. Например, в Сенегале 41 процент бюджета расходуется на образование; Казахстан – хороший пример демократизации в условиях многонационального государства, президентский университет реализует все программы на английском языке; Монголия наилучшим способом решила проблему образования кочевых племен; Конституция Эквадора в значительной степени ориентирована на реализацию и защиту прав человека, а также содержит прямое указание на защиту образования от корпоративных интересов на основании концепции bon vivir (жизнь в удовольствие); в Бутане существует уникальная концепция счастья как права человека и даже приняты индикаторы для его измерения (частично эта концепция была воспринята в одной из резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в 2011 году).

Кишор Сингх со студентами РУДН

13. Право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья не должно ограничиваться, оно должно реализовываться на основании принципа инклюзивности как основного направления развития на данном этапе. При этом, разумеется, должны приниматься во внимание различные степени ограничения здоровья. Дети с ограниченными возможностями здоровья должны по возможности учиться вместе с другими детьми в атмосфере взаимного уважения, а не отправляться на домашнее обучение автоматически, только из-за наличия фактора, ограничивающего возможности. В настоящее время действует Замечание общего порядка № 9 (2006) Комитета по правам ребенка о правах детей-инвалидов, в котором реализация принципа инклюзивности подробно прописана. 

Также Комитетом по правам инвалидов готовится к публикации новое Замечание общего порядка о праве инвалидов на образование.

14. В отношении обязательного образования существует понимание, что ответственность за организацию всеобщего школьного образования лежит совместно на родителях, государстве и школах. Одним только введением административных санкций против родителей, не обеспечивающих доступ ребенка к общему образованию, проблему доступности не решить. Согласно

«Целям в области устойчивого развития 2015 года», как минимум 9 лет школьного образования должны быть общедоступны и бесплатны для всех. Существует понимание, что для реализации этой цели на практике необходимо организовать наличие школы хотя бы в радиусе 5 километров от каждого ребенка. При этом речь идет о государственных (муниципальных школах), поскольку частные организации, как правило, не заинтересованы в предоставлении бесплатного образования.

15. Посредством образования не только происходит передача ценностей в области человеческого достоинства и прав человека, но и значительного объема культурных, цивилизационных ценностей. Поэтому образование должно оставаться общественным благом, а не услугой. В достижении данной цели следует придерживаться принципа солидарной ответственности общества и государства в реализации права на образование как общественного блага. Для этого необходимо на уровне законодательства установить минимальные требования к реализации права на образование, остановить коммерческие практики в сфере образования (например, образовательные ваучеры в Чили), ввести повышенную уголовную ответственность за коррупцию в сфере образования, создать механизмы государственно-частного партнерства, при которых бизнес определенную часть дохода направляет в образовательные фонды, поддерживать благотворительность в сфере образования. Таким образом удастся построить образовательную политику на основании ведущего принципа социальной справедливости.

16. В будущем все высшее образование должно быть доступным, если не бесплатным, а не элитарным. Достижение этой цели возможно только при условии постоянного роста, а не сокращения доли расходов бюджета на образование.

17. Как и в отношении иных экономических и социальных прав, реализация права на образование на практике зависит от наличия ресурсов. Вместе с тем, в силу основополагающего принципа международного права pacta sunt servanda, страны, подписавшие и ратифицировавшие то или иное международное обязательство, обязаны его выполнить и не вправе ссылаться на отсутствие достаточных ресурсов для его исполнения. Ряд стран, подписавших международные обязательства в сфере образования, мобилизовали свои ресурсы, как общественные, так и частные, например, введя сбор на нужды образования для определенной категории больших корпораций, «нефтяной налог» на прибыль нефтяных компаний, направляемый на нужды образования и др. При расчете доли бюджета, направляемой на образование, важно включать не только средства, расходуемые министерством образования, но и иные образовательные расходы иных министерств.

18. В мире наблюдается тенденция к усилению гуманистической миссии образования. Эта тенденция связана с функцией образования как инструмента передачи традиционных ценностей. При этом, как отмечается в Резолюциях Совета по правам человека o традиционных ценностях 2009, 2010 и 2011 г., традиционные ценности должны находиться под защитой международного сообщества, но только в тех пределах, в которых они не противоречат международным стандартам прав человека.

В заключении выступления профессор Сингх призвал студентов пропагандировать подход к образованию как к общественному благу и достоянию в их устных и письменных работах.

Материал подготовлен Смирновой М. В. на основании обобщения выступлений Кишора Сингха в РУДН 30 сентября и 1 октября и дополнен отсылками к соответствующим актам международного права.

При использовании материала ссылка на источник обязательна.