В данном Докладе Специальный докладчик рассматривает вопрос государственно-частных партнерств в сфере образования, который неразрывно связан со стремительным процессом расширения приватизации. Он говорит о том, как данные партнерства отразятся на праве на образование и принципах социальной справедливости и равенства. Наконец, он представляет ряд рекомендаций по развитию эффективной нормативно-правовой базы и стратегий по осуществлению применительно к государственно-частным партнерствам в сфере образования в соответствии с обязательствами государств по обеспечению права на образование, закрепленными в международных правозащитных договорах, и необходимостью сохранения образования как общественного блага.
Доклад Специального докладчика по вопросу о праве на образование
A/70/34226 August 2015Содержание
I. Введение
II. Право на образование и глобальная динамика развития государственно-частных партнерств
III. Различные методы и механизмы работы государственно-частных партнерств в сфере образования: потребность в дифференцированном подходе
IV. Основные вызовы
A. Финансирование образования при помощи государственно-частных партнерств
B. Содействие филантропии
C. Требования к качеству и государственно-частные партнерства в сфере образования
D. Государственно-частные партнерства и повышение профессиональной квалификации за счет технического и профессионального образования и подготовки
V. Международная законодательная основа для права на образование, государственных обязательств и государственно-частных партнерств
VI. Государственно-частные партнерства в сфере образования: основные принципы
VII. Регулирование государственно-частных партнерств и механизмы надзора и мониторинга
A. Нормативная база, регулирующая деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования
B. Механизмы подотчетности и мониторинга
C. Мониторинг государственно-частных партнерств в сфере образования и договорных органов по правам человека
VIII. Судебная защита и принудительное обеспечение права на образование в рамках государственно-частных партнерств
IX. Государственно-частные партнерства в контексте повестки дня в области устойчивого развития на период после 2015 года
X. Выводы и рекомендации
I. Введение
1. Настоящий доклад представляется Генеральной Ассамблее в соответствии с резолюциями 8/4, 17/3 и 26/17 Совета по правам человека. Специальный докладчик опирается на предыдущие доклады по регулированию деятельности частных поставщиков образовательных услуг, сохранению образования как общественного блага (A/HRC/29/30) и приватизации и праве на образование (A/69/402). Как было показано в последнем докладе, приватизация не только подрывает нормы и принципы обеспечения права на образование, закрепленные в международных правозащитных договорах, но и наносит ущерб образованию как общественному благу.2. Стремительное расширение процесса приватизации, обусловленное дерегулированием и либерализацией сектора образования, стало стимулом для развития государственно-частных партнерств. Эти партнерства неразрывно связаны с приватизацией. В настоящем докладе Специальный докладчик рассматривает глобальную динамику развития государственно-частных партнерств в сфере образования. Он особо отмечает сложности, возникающие в деле сохранения образования как общественного блага в результате деятельности государственно-частных партнерств, памятуя о международной нормативно-правовой базе, обеспечивающей право на образование, и принципах социальной справедливости и равенства. Специальный докладчик предлагает создать нормативно-правовую базу, в основу которой лягут определенные ключевые принципы права на образование. В заключение он предлагает ряд рекомендаций по разработке эффективной нормативно-правовой базы применительно к государственно-частным партнерствам в сфере образования в соответствии с обязательствами государств по обеспечению права на образование, закрепленными в международных правозащитных договорах.
3. За отчетный период Специальный докладчик посетил с миссиями Бутан и Алжир и представил тематический доклад по защите права на образование от коммерциализации вниманию Совета по правам человека в ходе двадцать девятой сессии Совета (A/HRC/29/30). В своем докладе он рассмотрел способы защиты права на образование от коммерциализации, уделив особое внимание проблемам, которые возникают в результате деятельности коммерческих частных школ.
4. Специальный докладчик принимал участие в ряде общественных мероприятий, посвященных вопросам образования, и продолжал свое сотрудничество с государствами и с международными и неправительственными организациями (НПО).
5. 25 августа 2014 года Специальный докладчик прочитал лекцию о повестке дня в области развития на период после 2015 года и о праве на образование на юридическом факультете Университета Южной Азии в Нью-Дели.
6. 26 августа Специальный докладчик выступил перед должностными лицами различных штатов Индии в ходе ознакомительного рабочего совещания по вопросу о Законе о праве на образование, проведенного в Национальном университете планирования образования в Нью-Дели.
7. 2 сентября Специальный докладчик прочел специальную лекцию в Индийском обществе международного права в Нью-Дели на тему «Право на образование как право человека: вызовы и перспективы для Индии»
8. 21 октября Специальный докладчик принял участие в параллельном мероприятии по вопросу о коррупции и ее воздействии на права человека, организованном НПО «Транспэренси интернэшнл» и «Международная тюремная реформа» в Нью-Йорке.
9. 28 октября он выступил в Фонде «Открытое общество» по своему докладу Генеральной Ассамблее по вопросу о приватизации и праве на образование (A/69/402).
10. 4—6 ноября он принял участие во Всемирном саммите по инновациям в сфере образования 2014 года в Дохе на тему «Придумай — создай — познай: творчество как основа образования»
11. 10—12 ноября Специальный докладчик принял участие во Всемирной конференции по образованию в целях устойчивого развития в Нагое, префектура Айти (Япония), где он выступал на пленарной сессии.
12. 20 ноября он выступил на открытии совещания по вопросу о сочетании обучения с социально полезной деятельностью, организованном Университетом Риохи (Испания).
13. 25 ноября он прочел лекцию в Университете Квинс в Белфасте (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии) под названием «Ответственность государства за предоставление качественного образования каждому ребенку».
14. 28—30 ноября Специальный докладчик принял участие во Всемирном форуме по правам человека в Марракеше (Марокко), в ходе которого он взаимодействовал с большим числом представителей организаций гражданского общества, а в своем выступлении на церемонии закрытия Форума сделал акцент на праве на образование.
15. 16 декабря он затронул вопрос качественного образования на Международной конференции неправительственных организаций 2014 года в Париже, организованной Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и посвященной повестке дня в области развития на период после 2015 года.
16. 9–11 января 2015 года Специальный докладчик посетил Всемирный конгресс по международному праву, проводившийся Индийским обществом международного права в Нью-Дели, и выступил в качестве сопредседателя пленарной сессии по осуществлению международного права.
17. 15 января он выступал в качестве ведущего докладчика на мероприятии в Нью-Дели, организованном Форумом по праву на образование в сотрудничестве с ЮНЕСКО в связи с его докладом Генеральной Ассамблее 2014 года.
18. 23 февраля он выступил на открытии пятой Всемирной ассамблеи Глобальной кампании за образование в Йоханнесбурге (Южная Африка), в котором он подчеркнул необходимость обеспечить защиту образования от процессов приватизации. Участники Всемирной ассамблеи в ходе своих дискуссий полностью поддержали рекомендации, сделанные в его докладе Генеральной Ассамблее 2014 года.
19. 18 марта Специальный докладчик принял участие в круглом столе на тему приватизации в сфере образования и социальной справедливости, состоявшемся в Институте политических наук в Париже для рассмотрения вопросов приватизации в сфере образования. Он также прочел публичную лекцию на тему «Приватизация в сфере образования: новый вызов для прав человека в развивающихся странах».
20. 20 марта он выступил с сообщением о вызовах в области эффективной реализации права на образование и о его взаимосвязи с правом на развитие в рамках мероприятия по вопросам осуществления экономических и социальных прав и обязательств государств по правозащитным конвенциям, организованного Постоянным представительством Фиджи при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве.
21. 26 марта Специальный докладчик выступил с основным докладом на совещании по праву на качественное образование и повестке дня в области развития на период после 2015 года, организованном по случаю Всемирного социального форума в Тунисе, сосредоточив основное внимание на вопросах сохранения образования как общественного блага перед лицом приватизации.
22. 15 апреля Специальный докладчик выступил на открытии общей дискуссии по вопросу о праве на образование для инвалидов, которая была организована Комитетом по правам инвалидов в Женеве в целях разработки замечания общего порядка по статье 24 (право на образование) Конвенции о правах инвалидов.
23. 22 апреля Специальный докладчик в качестве приглашенного оратора прочел лекцию на юридическом факультете Корнельского университета по вопросу о негативных последствиях приватизации в сфере образования, особо отметив обязательства государств и необходимость сохранения образования как общественного блага.
24. 25 мая он выступил со вступительной речью на международной конференции, посвященной возможности судебной защиты права на образование и повестке дня в области развития на период после 2015 года и организованной Центром правовых и политических исследований в Бангалоре (Индия) 25– 27 мая.
25. 10 июня Специальный докладчик принял участие в консультации экспертов в формате круглого стола по проблеме государственно-частных партнерств в сфере образования, проводившейся Фондом «Открытое общество» при взаимодействии с экспертами из университетов Европы, Северной Америки и Азии для рассмотрения проблем, связанных с государственно-частными партнерствами и правом на образование, в контексте процесса приватизации в сфере образования.
26. 10 июня он также принял участие в семинаре, посвященном применению стандартов, касающихся экономических, социальных и культурных прав, в рамках национального законодательства и проводившемся Международной организацией в поддержку права на образование и свободы образования и Постоянным представительством Португалии при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве и в качестве основного докладчика уделил особое внимание возможности судебной защиты права на образование.
27. 12 июня он выступил на мероприятии, посвященном мерам, принимаемым в рамках политики в области прав человека в ответ на увеличение числа частных субъектов в сфере образования, и проводившемся Глобальной инициативой в защиту экономических, социальных и культурных прав, проектом «Право на образование», Инициативой по проведению научных исследований в области приватизации в сфере образования и Женевской академией по международному гуманитарному праву и правам человека. В своем выступлении он подчеркнул необходимость заняться решением проблем, которые возникают в результате нарастающей приватизации в сфере образования, а также необходимость создания эффективных механизмов для контроля попыток злоупотребления.
28. 16 июня Специальный докладчик выступил на заседании дискуссионной группы Совета по правам человека по теме «Равное осуществление всеми девочками права на образование». Он подчеркнул необходимость обеспечить качественное образование и безопасные условия школьного обучения для девочек, а также отметил обязательство государства по защите права девочек на образование на основании правозащитного подхода. Он призвал государства к принятию позитивных мер.
29. 18 июня Специальный докладчик провел интерактивный диалог с НПО «Платформа по праву человека на образование», расположенной в Женеве, в рамках мероприятия, организованного в поддержку его доклада перед Советом по правам человека.
30. С 22 по 27 июня он принимал участие в девятнадцатой Конференции министров образования Содружества, проводившейся на Багамских Островах, выступив с заявлением по ключевым вопросам, затрагивающим право на образование, в рамках регионального совещания на уровне министров. Он также выступил на форуме преподавателей, организованном в рамках конференции, особо отметив необходимость защиты сферы образования от приватизации, особенно в свете ее негативного влияния на преподавательскую профессию.
31. 23 июля он выступил на пленарной сессии седьмого Всемирного конгресса Международной организации по вопросам образования, проводившегося в Оттаве, и подчеркнул важность резолюции, принятой Всемирным конгрессом по приватизации и коммерциализации образования, а также уделил внимание их влиянию на преподавательскую профессию.
32. 29 июля Специальный докладчик принял участие в семинаре по проблемам, возникающим при осуществлении права на образование в связи с государственно-частными партнерствами, который проводился Оксфордским центром по правам человека и Фондом «Открытое общество», и произнес вступительную речь, в которой отметил основные проблемы. Он также выступил с заключительным словом, в котором отметил важность данных дискуссий для настоящего доклада.
II. Право на образование и глобальная динамика развития государственно-частных партнерств
33. В настоящее время наблюдается тенденция к широкому распространению неолиберальной политики — оказанием услуг, которые исторически носили общественный характер1, все чаще занимаются частные субъекты. Одним из факторов, способствующих приватизации, является увеличение числа и многообразия государственных и частных субъектов на глобальном, региональном и национальном уровнях. Стремительное изменение ситуации в сфере образования на глобальном уровне, в рамках которого возникла такая форма управления и оказания услуг, как государственно-частные партнерства, отчасти является результатом рекомендаций сообщества доноров и международных финансовых институтов. Частный сектор в настоящее время стал неотъемлемой частью сферы образования на всех уровнях — от политики и исследовательской работы до самого процесса обучения в учебных заведениях2. Государства перестали нести полную ответственность за предоставление образовательных услуг непосредственно гражданам, а вместо этого выполняют функции подрядчика для целого ряда частных поставщиков такого рода услуг.__________________
1 См. World Economic Forum, Global Redesign: Strengthening International Cooperation in a More Interdependent World (Geneva, 2010).
2 См. Susan L. Robertson and Antoni Verger, “Governing education through public private partnerships”, Centre for Globalisation, Education and Societies, University of Bristol, United Kingdom (2012).
34. Всемирный банк и Международная финансовая корпорация выступали в качестве основных инициаторов продвижения государственно-частных партнерств и сыграли особенно важную роль в тиражировании экспериментальных или пробных проектов партнерств между государствами и частным сектором, которые, по их мнению, стали успешными. Подобные государственно-частные партнерства вызвали интерес у небольшой группы крупных влиятельных международных компаний по управлению. Привлечение коммерческих корпораций в качестве внешних поставщиков образовательных услуг открыло для них возможность не только извлекать прибыль, но и задавать такой вектор развития для повестки дня в области образования, который не отвечает наилучшим интересам учащихся, их родителей и преподавателей, а следовательно, и общества в целом.
35. В своей резолюции 1.1 по приватизации и коммерциализации сферы образования участники седьмого Всемирного конгресса Международной организации по вопросам образования, состоявшегося в Оттаве в июле 2015 года, с сожалением отметили тот факт, что во многих странах правительства отказались от своей основной обязанности обеспечивать право на образование для всех при помощи полностью подотчетной государственной системы качественного и бесплатного образования и все более активно заключают партнерские соглашения с частными субъектами или предоставляют им субсидии, с тем чтобы такие субъекты занимались оказанием образовательных услуг.
36. В настоящее время возникают многосторонние инициативы, которые выносятся на обсуждение в качестве инновационных моделей по объединению усилий корпораций, правительств и организаций гражданского общества под видом государственно-частных партнерств, призванных урегулировать глобальные проблемы. Эта деятельность зачастую представляет собой отрицание реальности, так как предполагает отказ от анализа структур власти и корыстных интересов, которые служат мотивацией для игроков и потому требуют очень пристального изучения3.
__________________
3 См. Lou Pingeot, “Corporate influence in the post-2015 process”, Bischöfliches Hilfswerk MISEREOR, Brot für die Welt and Global Policy Forum (January 2014).
37. Различные негосударственные поставщики образовательных услуг или заинтересованные стороны в сфере образования — частный сектор, НПО, организации гражданского общества, сообщества и фонды — обладают разными мотивами и интересами и могут преследовать разные цели. Частный сектор обычно преследует собственные деловые интересы, а источником мотивации для него служит прибыль, в то время как организации и фонды, представляющие интересы общин и гражданского общества, часто занимаются общественными услугами из филантропических соображений и потому должны рассматриваться отдельно от коммерческих частных субъектов.
38. Обязанность по оказанию услуг государственного образования лежит в первую очередь на государстве. Остальные заинтересованные стороны, включая частных партнеров, несут социальные обязательства в тех случаях, когда они предлагают объединиться с правительствами, дополнив их усилия и послужив на благо образования во имя социальной идеи. Во всех подобных ситуациях в основе государственно-частных партнерств должна лежать ответственность государства и общественный интерес в образовательных услугах. Инициаторы внедрения государственно-частных партнерств, отстаивающие необходимость создания благоприятных условий, отвечающих интересам частного сектора, пренебрегают этой ответственностью.
39. При наличии широкого спектра механизмов и условий государственно-частные партнерства в сфере образования, подобно приватизации, повсеместно внедряются в систему образования на всех ее уровнях. Сторонники государственно-частных партнерств считают их лучшим средством для борьбы с неэффективностью государственных механизмов и потенциальным инструментом для внедрения инноваций в стратегии обучения, повышения гибкости, расширения участия и подкрепления сильных сторон и ресурсов государства за счет обеспечения книг, инфраструктуры и иных товаров и услуг для нужд базового образования.
40. Онлайновые курсы для широкого круга желающих, которые описываются как альтернативный способ получить доступ к высшему образованию, могут также предусматривать «создание партнерств между учебными заведениями развитых и развивающихся стран, правительствами, агентствами по развитию или частным сектором»4. Тем не менее основанием для предложения подобных курсов могут быть коммерческие интересы поставщиков услуг, которые дают им возможность «выйти на рынок услуг в сфере высшего образования за счет [подхода по внедрению онлайновых курсов для широкого круга желающих]»4.
---------
4 Clara Franco Yanez, “DeMOOCrazation of education? Massive open online course, opportunities and challenges: views from Mexico, Thailand and Senegal”, NORRAG (December 2014).
41. Под видом государственно-частных партнерств5 также поощряются услуги трансграничного высшего образования, предполагающие создание зарубежных отделений университетов, прямые иностранные инвестиции и прямое иностранное участие в собственности национальных учебных заведений.
5 ASHE Higher Education Report, vol. 36, No. 3 (August 2010).
42. Открывая онлайновый семинар по проблемам, возникающим при осуществлении права на образование в связи с государственно-частными партнерствами, который проводился Оксфордским центром по правам человека и фондом «Открытое общество», директор Оксфордского центра по правам человека в своей вступительной речи заявила, что государственно-частные партнерства, в рамках которых субъекты частного сектора с подачи государства в той или иной форме становятся частью системы оказания образовательных услуг, стремительно растут, причем зачастую этот рост наблюдается в наиболее неблагополучных и бедных регионах. Однако основным стимулом для такого роста является отнюдь не заинтересованность в правах человека. Напротив, именно аспект защиты прав человека нередко отсутствует в дискуссиях по данному вопросу6.
-----
Опыт стран и вопросы первоочередной важности рассматриваются в докладе о семинаре, представленном по ссылке: http://ohrh.law.ox.ac.uk/summary-report-from-oxhrh-osh-online- workshop-on-the-challenges-of-public-private-partnerships-in-realising-the-right-to-education/. Например, привилегированные школы (Соединенные Штаты Америки), концессионные школы (Колумбия) и управление школами управления (Лахор, Пакистан).
Например, привлечение подрядчиков для оказания услуг в области образования (Филиппины) и деятельность Международной федерации веры и радости (в частности в странах Латинской Америки и Карибского бассейна и Испании).
43. Влияние государственно-частных партнерств на образование требует тщательного изучения. К основным вопросам относятся следующие: ведет ли появление таких партнерств к сокращению государственных инвестиций в сферу образования в пользу частного сектора; равносильно ли это отказу государств от выполнения своих обязательств по предоставлению качественных услуг в области государственного образования для всех своих граждан; какие последствия это повлечет за собой для образования как общественного блага; подрывает ли это нормы и принципы права на образование.
III. Различные методы и механизмы работы государственно-частных партнерств в сфере образования: потребность в дифференцированном подходе
44. Существует множество форм и механизмов работы государственно- частных партнерств в сфере образования, например системы контрактов с частным сектором для оказания услуг в области школьной инфраструктуры или управления школами, предусматривающие обеспечение работы государственных школ или управление отдельными аспектами деятельности государственных школ. Государственно-частные партнерства могут также предусматривать государственные закупки услуг в области образования, предоставляемых частными школами или иными частными организациями. Еще одной формой государственно-частных партнерств является такая деятельность частного сектора, как инициативы по наращиванию потенциала, подготовка преподавателей для государственных школ и совершенствование учебных программ. Системы ваучеров, при помощи которых учащиеся из семей с низким уровнем доходов получают государственные субсидии для поступления в частные школы, также представляют собой разновидность государственно-частных партнерств. Еще одним подходом государственно-частных партнерств является предоставление партнерами из частного сектора денежной и натуральной помощи в целях дополнения государственного финансирования или в рамках программ «подшефных школ».
45. В то же время важной формой государственно-частных партнерств является благотворительная деятельность частного сектора: самые различные виды помощи, оказываемой частными организациями или лицами, — от стипендий и спонсорской поддержки до предоставления материально-технических средств, форменной одежды, оплаты услуг преподавателей, школьной инфраструктуры, мебели и оборудования.
46. В своей резолюции 68/234 Генеральная Ассамблея заявила, что партнерства носят добровольный характер и представляют собой сотруднические отношения между различными государственными и негосударственными сторонами, и все участники этих отношений согласны сотрудничать во имя достижения общей цели или реализации конкретной задачи, а также, по взаимной договоренности, разделять все риски, обязанности, ресурсы и выгоду. В случае с правом на образованием, бенефициаром которого является все общество в целом, партнерства преследуют четкую общую цель — содействовать человеческому развитию и социальному благополучию. Нормы и принципы права на образование представляют собой систему, которая предполагает совпадение, а не расхождение интересов партнерств. Государственные органы власти не должны рассматривать право на образование как коммерческое предприятие, равно как и нельзя допускать того, чтобы частные поставщики услуг и партне- ры рассматривали сферу образования как источник получения прибыли.
47. Специальный докладчик полагает, что критическая оценка деятельности государственно-частных партнерств в сфере образования крайне важна для выработки ответных мер в рамках государственной политики. Далее в своем докладе он перечисляет некоторые вопросы, которые, по его мнению, имеют большое значение для урегулирования трудностей, связанных с деятельностью государственно-частных партнерств в сфере образования.
Основные вызовы:
Финансирование образования при помощи государственно-частных партнерств. Мобилизация максимальных ресурсов для выполнения такого обязательства в области прав человека, как обеспечение образования
48. Во многих развивающихся странах наблюдается тенденция к сокращению государственных инвестиций в образование, которая является следствием приватизации и деятельности государственно-частных партнерств в сфере образования. В целях преодоления проблемы ограниченных ресурсов правительства обращаются за помощью к донорам, негосударственному финансированию и частному сектору. Специальный докладчик подчеркивает, что предоставление максимального объема ресурсов для обеспечения права на образование как основы развития является обязательством государств в области прав человека. Он высоко отметил Инчхонскую декларацию по всеобъемлющему и равноправному качественному образованию и непрерывному обучению для всех, принятую на Всемирном форуме по вопросам образования в мае 2015 года, в которой правительствам рекомендуется взять на себя обязательство по ассигнованию 15–20 процентов национальных бюджетов или 4–6 процентов валового внутреннего продукта (ВВП) на нужды образования. Такая высокоприоритетная задача в области развития, как государственные инвестиции в образование, является не только юридическим обязательством государств, но также их моральной обязанностью по сохранению образования как общественного блага.
49. Вместо того чтобы полагаться на частную финансовую поддержку сектора образования за счет механизма государственно-частных партнерств, правительствам следует мобилизовать максимальный объем национальных ресурсов для финансирования нужд образования. В декларации от 7 июля 2015 года участники саммита в Осло по образованию и развитию, проводившегося в июле 2015 года, признали, что «предоставление образовательных услуг являет- ся национальной ответственностью». Правительства могут использовать множество других методов для наращивания национальных инвестиций в сферу образования. Они могут увеличить соотношение объема налоговых поступлений к ВВП и прекратить предоставление налоговых льгот, включая продолжительные налоговые каникулы, компаниям в целях привлечения иностранных инвестиций. Они могут также извлечь определенную пользу из мониторинга и контроля агрессивного ухода от налогообложения. По оценкам Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию, развивающиеся страны ежегодно теряют более 100 млрд. долл. США из-за ухода от налогообложения, причем около половины этих потерь приходится на страны Африки9.
------
9. См. United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report 2015:
Reforming International Investment Governance, (United Nations publication, Sales No.
E.15.II.D.5) and High-level Panel on Illicit Financial Flows from Africa, “Illicit financial
flows”, African Union (2015).
Системы ваучеров: истощение государственных инвестиций в сфере образования
50. Системы ваучеров, благодаря поддержке которых родители получают возможность направить своих детей на обучение в государственные или частные школы, фактически являются одним из механизмов государственно-частных партнерств, направленных на поощрение приватизации. Опыт Чили показывает, что использование системы ваучеров влечет за собой крайне негативные последствия, способствуя формированию социального расслоения. Существующая на Филиппинах практика заключения контрактов на услуги образования, в рамках которой каждому учащемуся, желающему поступить в подходящую частную школу, предоставляется государственная субсидия, влечет за собой схожие последствия, усугубляя неравенство и социальную сегрегацию10. Пенджабский образовательный фонд в Пакистане, который получает средства от доноров и финансовых институтов (в форме смешанных кредитов и грантов), выдает ваучеры для поступления в определенные частные школы и позволяет частным лицам управлять фондами, которые были учреждены государством, как государственно-частными партнерствами, что пагубно отражается на государственных инвестициях в образование.---------
10. См. Asia South Pacific Association for Basic and Adult Education, “Gain or drain? Understanding public-private partnerships in education, a primer” (2013).

51. Правительства должны упразднить систему ваучеров, которая поддерживает частных поставщиков услуг в ущерб государственным системам образования. Вместо этого государствам следует принимать стимулирующие меры в соответствии со своими обязательствам в отношении права на образование, в том числе путем внедрения программ финансовой поддержки. Статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах предусматривает установление «удовлетворительной системы стипендий» в качестве одного из положений, касающихся права на образование, а в замечании общего порядка No 13 о праве на образование Комитета по экономическим, социальным и культурным правам говорится, что «система стипендий должна расширять доступ к образованию для представителей малоимущих групп». Схожим образом, в статье 3 (с) Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования устанавливаются конкретные критерии «успехов или по- требностей» в отношении «предоставления стипендий и любой другой помощи учащимся».
Ликвидация субсидий и финансовой поддержки, предназначенных для частных поставщиков услуг
52. Некоторые правительства предоставляют субсидии и финансовую поддержку поставщикам частных услуг вместо того, чтобы инвестировать средства в расширение возможностей в области государственного образования, тем самым пренебрегая своей обязанностью или полностью отказываясь от нее.53. В настоящее время ведется все более активное продвижение государственно-частных партнерств в качестве инструмента финансирования проектов в области развития. Правительства-доноры и международные финансовые учреждения, такие как Всемирный банк, выступили со множеством донорских инициатив, поощряющих внесение таких изменений в национальные нормативно-правовые базы, которые создали бы условия для работы государственно-частных партнерств, а также обеспечивающих консультационную поддержку и финансирование для проектов государственно-частных партнерств.
54. В недавнем докладе, посвященном характеру и влиянию государственно-частных партнерств, было установлено, что в большинстве случаев они представляют собой наиболее дорогостоящий метод финансирования, значительно увеличивающий расходы государственного бюджета, как правило, отличающийся высокой сложностью с точки зрения переговоров и реализации и часто влекущий за собой более высокие строительные и транзакционные издержки, чем общественные работы 11.
__________________
11 См. Maria José Romero, “What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development”, European Network on Debt and Development (2015).
B. Содействие филантропии
55. Филантропия, направленная на решение социальных задач, является вполне реальным аспектом деятельности государственно-частных партнерств. Подлинная филантропия лишена каких-либо частных интересов и способна поддерживать и дополнять государственные инвестиции в образование и оказание образовательных услуг в рамках механизмов государственно-частных партнерств. С точки зрения стимулирования социальной поддержки образования ценность представляют учебные заведения, созданные в благотворительных целях и направленные не на получение прибыли, а на продвижение образования как общественного блага. Государственные программы могут содействовать появлению общественных услуг в интересах образования.
56. Кроме того, источником поддержки образования может служить корпоративная социальная ответственность, потенциал которой должен быть задействован в полной мере. Все, кто воспринимает образование как общественное благо и общее дело в противовес коммерческим школам, могут быть поддержаны путем формирования благоприятной среды и системы надлежащего управления для развития образования такими инновационными способами, как создание целевых фондов в целях максимального увеличения национальных инвестиций в образование.
57. Существует множество примеров благотворительной деятельности. Например, Фонд Азима Премжи в Индии сотрудничает с правительством в вопросах расширения возможностей получения образования в стране 12. Национальный фонд политических наук во Франции является еще одним примером государственно-частного партнерства в сфере образования, деятельность которого направлена на осуществление общественных целей. Стремясь повысить качество образования и обеспечить наивысшие результаты, данный фонд опирается также на поддержку частного сектора, стремясь при этом не к извлечению прибыли, а к реализации общественных целей.
__________________
12. Университет Азима Премжи был учрежден в соответствии с Карнатакским законом No 14 2010 года для «реализации любых задач, которые могут быть одобрены правительством в целях повышения качества образования и других секторов развития в Индии».
58. Модели государственно-частных партнерств, в рамках которых местные органы власти сотрудничают с общинами и НПО в целях строительства или учреждения школ, отличаются от моделей, в которых правительства заключают партнерские отношения с индивидуальными владельцами или частными предприятиями. В некоторых случаях общинные школы могут служить источником инноваций, способствующих возникновению новых методик преподавания, учебных программ или методов школьного управления, способных улучшить государственную систему образования. В этой связи Специальный докладчик ссылается на доклад Межправительственного комитета экспертов по финансированию устойчивого развития (A/69/315), в котором признается, что «филантропия, т. е. добровольная деятельность фондов, частных лиц и других негосударственных субъектов, также существенно выросла по своим масштабам, сфере охвата и развитости». В своем докладе Комитет отмечает, что в последнее время директивные органы проявляют значительный интерес к определенному классу возможностей финансирования развития, который называют «смешанным финансированием» и который объединяет государственные и частные ресурсы и экспертные знания. К ним относятся структурно оформленные государственно-частные фонды и инновационные «имплементационные партнерства» между широким кругом заинтересованных сторон, включая правительства, гражданское общество, филантропические учреждения, банки развития и частные коммерческие учреждения. Далее Комитет заявляет: «важно отметить, однако, что плохо продуманные государственно-частные партнерства и другие смешанные структуры могут приводить к высокой прибыльности для частного партнера, в то время как государственный партнер будет нести все риски». Необходимо тщательно продумать надлежащее использование и структуру инструментов смешанного финансирования.
59. Важно отметить, что в своем замечании общего порядка No 13 о праве на образование Комитет по экономическим, социальным и культурным правам заявляет, что намерен принять во внимание «воздействие помощи, оказанной всеми сторонами, помимо государств-участников, на способность государств выполнять свои обязательства по статье 13».
C. Требования к качеству и государственно-частные партнерства в сфере образования
60. Правительства обращаются к услугам частного сектора в целях повышения качества управления системой образования или полной передачи контроля над этой системой в частные руки, даже не пытаясь принять меры для предотвращения ухудшения качества образования в государственных школах и веря пропаганде и не соответствующим действительности утверждениям о том, что частные поставщики предоставляют образовательные услуги более высокого качества.
61. Ряд исследований показывает, что качество образования в частных школах является не более высоким, чем в государственных13. В большинстве стран Европы качество образования, получаемого в государственных школах, намного выше, чем в частных.
__________________
13 См. United Kingdom Department for International Development, “The role and impact of private schools in developing countries” (2014).
62. Специальный докладчик полагает необходимым признать, что для улучшения качества образования следует не прибегать к услугам государственно-частных партнерств, а привлекать к работе квалифицированных преподавателей, обеспечивать качественные учебные материалы и выделять достаточный объем бюджетных средств для повышения качества. Инвестиции, направленные на повышение качества, являются большой редкостью, так как бóльшая часть бюджетных средств в сфере образования используется для покрытия текущих расходов.
63. Правительства заключают с частным сектором контракты на проектирование, финансирование, строительство и эксплуатацию инфраструктуры государственных школ14. Передача услуг, не связанных с образованием, на внешний подряд позволяет частному сектору предлагать такие расценки на свои услуги, с которыми правительствам трудно конкурировать. Типичными примерами такой практики могут служить снабжение школ, услуги по уборке, управление школьными столовыми, транспортные услуги для учащихся, компьютерное и технологическое обеспечение или техническое обслуживание. Следует признать, однако, что оказание услуг, не связанных с образованием, и строительство учебных заведений в соответствии с утвержденными нормами и стандартами является важным фактором в вопросах обеспечения качественного образования.
--------
14 Например, частные финансовые инициативы в Соединенном Королевстве.
64. Международные институты, образовательные фонды и корпорации и другие частные субъекты все более активно продвигают и в буквальном смысле «продают» правительствам стран глобального Севера и Юга программы по стандартизации тестирований и учебных планов и оценке преподавателей и педагогики. Наряду с подготовкой и предоставлением учебных материалов эти программы негативно отражаются на содержании и качестве оказания образовательных услуг, препятствуя реализации основных задач в сфере образования.
65. Государство должно постоянно следить за соблюдением минимальных стандартов в сфере образования. Если правительства передают на внешний частный подряд такие образовательные услуги, как составление учебных планов и разработку учебников и других учебных материалов, то необходимо внимательно следить за их соответствием местным потребностям и национальным образовательным стандартам. В своем замечании общего порядка No 13 о праве на образование Комитет по экономическим, социальным и культурным правам заявил, что «неспособность обеспечить соответствие частных учебных заведений минимуму требований для образования», предусмотренному в пунктах 3 и 4 статьи 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, является нарушением права на образование.
66. Государственно-частные партнерства привносят в государственное образование динамические процессы, свойственные конкуренции, руководствуясь критериями, которые являются значимыми с точки зрения рынка, такими как, например, хорошее знание математики и владение английским языком. Это ведет к формированию корпоративистской культуры. Деятельность государственно-частных партнерств способна негативно отразиться на целях образования, так как частные партнеры, представляющие деловой сектор, сосредоточатся на материальных ценностях, а не на гуманистической миссии образования, которой должны следовать все школы, включая школы, действующие в рамках государственно-частных партнерств.
67. Важнейшим фактором обеспечения качества образования является наличие квалифицированных и подготовленных учителей. Как признается в Рекомендации ЮНЕСКО/Международной организации труда о положении учителей (1966 год), «развитие образования в значительной степени зависит от квалификации и мастерства учителей в целом и от человеческих, педагогических и профессиональных качеств каждого из них»15. Тем не менее «некоторые виды ГЧП нередко принимают на работу сотрудников, которым недостает подго- товки и/или квалификации надлежащего уровня»16.
__________________
15 Пункт 4. Рекомендация служит основой для разработки национальных законов, действующих в отношении всех учителей как в частных, так и в государственных школах.
16 Резолюция 1.1 седьмого Всемирного конгресса Международной организации по вопросам
образования, июль 2015 года.
D. Государственно-частные партнерства и повышение профессиональной квалификации за счет технического и профессионального образования и подготовки
68. К государственно-частным партнерствам в сфере образования переходит очень важная роль, связанная с техническим и профессиональным образованием и подготовкой. Программы повышения квалификации в этой сфере неизбежно предусматривают тесное сотрудничество с промышленностью и предприятиями. Специальный докладчик полагает, что этому аспекту не уделяется должного внимания, отражающего его значимость с точки зрения деятельности государственно-частных партнерств. Он призывает к более широкому признанию этого вопроса и сосредоточенности на нем.
69. Большинство развивающихся стран отличаются крайне слабым институциональным сотрудничеством между учреждениями, предлагающими услуги технического и профессионального образования и учебные программы, и предприятиями и промышленностью, в то время как именно такое сотрудничество является залогом успешной реализации таких программ, о чем свидетельствуют стратегические и программные подходы в развитых странах. При проведении таких программ, которые предусматривают сотрудничество промышленности и предприятий с правительством, главной идеей является вклад в промышленный и экономический рост — общая и единая задача, совместной реализацией которой занимаются государственные органы власти и частный сектор, обоюдно заинтересованные в успехе.
70. Правительства развивающихся стран могут и должны создавать и укреплять государственные учреждения, которые будут предоставлять услуги технического и профессионального образования и подготовки и проводить учебные программы, а также тесно сотрудничать с промышленностью и предприятиями в целях передачи навыков и содействия предпринимательству. Участие частного сектора крайне важно для решения проблемы разрыва в уровне профессиональных навыков17. Государственно-частные партнерства в области технического и профессионального образования и обучения могут охватить все аспекты подобной подготовки, включая финансирование, инфраструктуру, контроль качества, обучение преподавателей по месту службы и создание и обзор профессионально-технических курсов.
__________________
17 См. Swati Sharma, “Public-private partnerships and skills development”. Available from http://ohrh.law.ox.ac.uk/further-background-papers-on-the-online-workshop-the-challenge-of- public-private-partnerships-in-realising-the-right-to-education/.
71. В рамках двойной системы, которая действует в таких индустриальных странах, как Австралия, Германия и Швейцария, учащиеся совмещают техническое и профессиональное образование и учебные программы с производственной практикой на предприятиях, и в основе такой системы лежит деятельность государственно-частных партнерств. У частного сектора имеется колоссальный потенциал, реализовать который можно было бы путем участия в развитии школьной инфраструктуры и оборудования, программах подготовки преподавателей в сфере технического и профессионального образования и обучения и выплатах стипендий учащимся, которые проходят производственную практику на предприятии. Частные партнеры, представляющие промышленность и предприятия, должны также вносить свой вклад в развитие технического и профессионального образования и программ обучения в школах, особенно в случае сотрудничества с иностранными предприятиями.
72. Например, во Вьетнаме многонациональные производственные корпорации заключили с университетами партнерские соглашения о проведении специализированных программ подготовки на рабочем месте для обучения работников навыкам, необходимым для конкретных видов деятельности. Расширение подобных партнерств за счет моделей долевого участия в расходах представляет собой пример совпадения интересов государственного и частного секторов, который следует тиражировать как можно шире.
73. Особое значение повышения квалификации признается в цели 4.4. предлагаемых целей в области устойчивого развития: «К 2030 году существенно увеличить число молодых и взрослых людей, имеющих соответствующие знания и навыки, в том числе профессионально-технические навыки, для трудоустройства, получения достойной работы и предпринимательской деятельности»18. Специальный докладчик надеется, что правительства развивающихся стран смогут выработать инновационные модели государственно-частных партнерств, адаптированные для повышения квалификации, чтобы соответствовать критериям качества и растущим устремлениям молодежи.
__________________
18 См. A/69/L.85 по проекту целей в области устойчивого развития для препровождения Генеральной Ассамблее на ее семидесятой сессии.
V. Международная законодательная основа для права на образование, государственных обязательств и государственно-частных партнерств
74. В основе любых методов и механизмов работы государственно-частных партнерств всегда должен лежать правозащитный подход, в соответствии с которым особое значение придается нормам и принципам права на образование.
75. Всеобщий доступ — это один из аспектов, гарантированных правом на образование. Это право также расширяет возможности учащихся получить знания, ценности и навыки, которые необходимы для участия в жизни общества. Необходимо в полной мере учитывать влияние государственно-частных партнерств в сфере образования на оба этих фактора, принимая во внимание обязательства государства по соблюдению, исполнению и защите права на образование, так как в случае заключения государством партнерства или объединения усилий с частным сектором для предоставления образовательных услуг эти обязательства остаются неизменными. Государственно-частные партнерства не изменяют и не уменьшают объем государственных обязательств в отношении права на образование в соответствии с положениями международных конвенций по правам человека; напротив, государство по-прежнему несет ответственность как за свои собственные действия, так и за действия своих партнеров и всех остальных поставщиков образовательных услуг, относящихся к его юрисдикции. Оно должно гарантировать соблюдение, защиту и исполнение права на образование, причем последний элемент включает в себя обязательство по содействию и обеспечению19.
---------
19 См. замечание общего порядка No 13 Комитета по экономическим, социальным и культурным правам.
76. При создании партнерства с частными поставщиками услуг государство не должно слагать с себя ответственность. Европейский Суд по правам человека постановил, что в соответствии с Европейской конвенцией о правах человека государство не может самоустраниться от ответственности путем делегирования своих обязательств частным образовательным учреждениям20. Данная позиция подкрепляется Руководящими принципами предпринимательской деятельности в аспекте прав человека, в которых подчеркивается, что в случаях, когда государства делегируют свои обязанности предприятиям, они сохраняют ответственность за обеспечение выполнения своих правозащитных обязательств этими компаниями.
-------
20 Costello-Roberts v. the United Kingdom, 25 March 1993, application No. 13134/87.
77. Правительства не могут отказаться от выполнения своих основных функций в сфере общественного обслуживания21. Именно государства несут основную ответственность за «непосредственное предоставление образования в большинстве случаев» на основании их международных правовых обязательств19.
-------
21 Верховный суд Соединенных Штатов постановил по делу Wisconsin v. Yoder, 406 U.S.205,
92 S. Ct. 1526, 32 L.Ed.2d 15 (1972), что «обеспечение работы государственных школ относится к числу ключевых задач государства» и что «образование, возможно, является наиболее важной функцией государства и местных органов власти».
78. Государство несет ответственность за предоставление права на образование, что является его ключевой функцией в сфере общественного обслуживания; оно также сохраняет ответственность в случае предоставления подобных услуг в рамках партнерства с другими поставщиками образовательных услуг и негосударственными субъектами.
79. В случае когда предоставлением образовательных услуг занимаются частные партнеры, государства по-прежнему несут ответственность за соблюдение права в области прав человека. Все условия работы государственно-частных партнерств в сфере образования, как контрактного, так и иного характера, автоматически подпадают под действие норм и принципов права на образование. Сотрудничая с частным сектором в рамках исполнения своих функций в сфере общественного обслуживания, правительства не могут поступаться своими международными обязательствами в отношении права на образование и должны следить за тем, чтобы частные поставщики услуг также соответство- вали данным стандартам.
80. Существует ряд примеров того, как государственно-частные партнерства могут выступать в качестве социального проекта развития в сфере образования, в рамках которого будут пересекаться интересы различных партнеров. Так, например, в Испании контрактные соглашения (conciertos económicos) между регионами и частными поставщиками образовательных услуг представляют собой модель государственно-частного партнерства с утвержденными взаимными правами и обязательствами22. Еще одной разновидностью государственно-частного партнерства является «социализированное образование» во Вьетнаме, которое предусматривает привлечение финансовой и административной поддержки школ со стороны местного населения. Сотрудничество с общинами, в основе которого лежат социальные интересы в образовании, может привести к укреплению систем государственного образования23. Программа по улучшению показателей обучения в Южной Африке представляет собой уникальное партнерство между государственными органами власти и южноафриканскими компаниями и союзами преподавателей, позволяющее поступательно осуществлять обязательство по обеспечению бесплатного качественного образования.
__________________
22 См. Органический закон No 8/2013 по повышению качества образования.
23 См. Ta Van Tuan and Duong Thi Viet Anh, “Socialization policy and access of the rural poor to education in Vietnam”, Privatisation in Education Research Initiative (2013).
81. Государство должно сохранить основополагающий характер права на образование как социального или общественного, а не частного блага. В связи с этим важно формировать такой взгляд на ряд ключевых вопросов, поднятых государственно-частными партнерствами в сфере образования, в основе которого будет лежать принцип защиты прав человека.
VI. Государственно-частные партнерства в сфере образования: основные принципы
82. «Частная» составляющая в государственно-частных партнерствах должна оцениваться с точки зрения концепции прав человека. Общественная услуга, оказываемая любыми частными поставщиками, представляет собой «общественную» функцию, за которую они несут социальную ответственность в соответствии с правом в области прав человека. Любое соглашение, заключенное на контрактной или иной основе между обществом (правительство) и частным сектором (частные предприниматели, предприятия и организации), неизменно подпадает под действие права в области прав человека. Таким образом, нормы и принципы права на образование, обладающие преимущественным значением, распространяются на все методы и механизмы работы государственно-частных партнерств в сфере образования.
83. Государственно-частные партнерства в сфере образования действуют не только на основании обычных контрактных соглашений в рамках гражданского права, но и подпадают под действие права в области прав человека, которое сохраняет свое первостепенное значение.
84. Специальный докладчик подчеркивает значимость принципов, регламентирующих право на образование и деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования.
Принцип участия
85. Принцип участия означает реализацию демократической гражданственности и активное участие в развитии страны в рамках подхода, в основу которого положена категория прав человека. Он не предусматривает участия в образовании в целях извлечения прибыли. Ни одно коммерческое учебное заведение не вправе обосновывать свою деятельность участием в системе образования.
Принцип общественного интереса
86. В случае когда частная организация работает в системе образования в сотрудничестве с государственной структурой, это не должно приводить к тому, чтобы под угрозу ставилась идея образования как социального блага в целом. Задача предоставления образовательных услуг не может быть подчинена частным интересам. Образование есть общественное благо и социальная идея, и государственно-частные партнерства должны быть защищены от нарастающего влияния модели частного образования, основанной на принципах рынка.
87. Правительства должны принять меры для того, чтобы деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования не привела к укреплению позиций частного сектора в системе образования в рамках процесса, в действительности обусловленного выгодой частных партнеров в ущерб государственным образовательным учреждениям и общественным интересам в образовании.
88. Необходимо полностью соблюдать нормы и принципы, лежащие в основе права на образование, в рамках любых механизмов государственно-частных партнерств в сфере образования. Это должно быть приоритетным вопросом при рассмотрении любых предложений по поводу подобных партнерств, их оформлении и всех этапах реализации.
Принципы социальной справедливости и равенства
89. Государственно-частные партнерства в сфере образования также дают основания для определенных опасений, связанных с социальной справедливостью и правами человека. Государства должны гарантировать признание ценности и защиту образования как общественного блага. Принцип социальной справедливости, лежащий в основе глобальной миссии Организации Объединенных Наций по поощрению развития и человеческого достоинства, также представляет собой опору для прав человека.
Принцип поступательной реализации права на образование как обязанность государства
90. Рост участия частного сектора в сфере образования обусловлен неспособностью некоторых государств обеспечивать полноценное финансирование и развитие своих систем государственного образования. Однако в ситуации, когда частные поставщики занимаются оказанием образовательных услуг, будь то в партнерстве с правительствами или самостоятельно, подобная деятельность должна рассматриваться исключительно как первый шаг на пути к поступательной реализации права на образование. Государственные органы, ответственные за планирование, должны предусмотреть постепенную ликвидацию государственно-частных партнерств и систем платного образования с течением времени, чтобы избежать проявлений неравенства, которые неизбежно возникают в рамках подобных систем.
91. Если государство создает партнерство с частными поставщиками услуг, оно должно постепенно брать на себя полную ответственность за оказание услуг в области образования, как происходит в случае муниципальных школ, строительство или управление работой которых осуществляется в сотрудничестве с местными властями и которые затем передаются в государственное управление. Сотрудничество, основанное на интересах общества в сфере образования, может привести к укреплению систем государственного образования при помощи государственно-частных партнерств23.
----------
23 См. Ta Van Tuan and Duong Thi Viet Anh, “Socialization policy and access of the rural poor to education in Vietnam”, Privatisation in Education Research Initiative (2013).
Принцип подотчетности общественных органов
92. Правительства и, следовательно, поставщики образовательных услуг, действующие как независимо, так и совместно с правительствами, сохраняют ответственность за соблюдение и выполнение права на образование.
93. Премьер-министр Индии пояснил, в чем заключается подотчетность правительств, связанная с принципом благого управления и государственно-частными партнерствами. В своем выступлении 2013 года он подчеркнул необходимость перехода от ГЧП, то есть государственно-частных партнерств, к НГЧП — народно-государственно-частным партнерствам, необходимым для обеспечения благого управления, в центре которого остаются люди, испытывающие чувство сопричастности, а подотчетность переходит к правительствам.
94. Специальный докладчик подчеркивает, что подотчетность в сфере образования является частью обязанностей государства, и потому деятельность правительств подлежит контролю, а они сами должны привлекаться к ответственности в случае невыполнения обязанностей в отношении реализации права на бесплатное образование и соблюдения минимальных образовательных стандартов качественного обучения, даже при передаче образовательных услуг на внешний подряд частным поставщикам.
95. Специальный докладчик ссылается на Инчхонскую декларацию, в которой вновь подтверждается «основная ответственность» правительств за осуществление будущей повестки дня в области развития и выражается намерение «сформировать законодательные и стратегические основы, которые будут содействовать подотчетности, транспарентности, репрезентативному управлению и согласованным партнерствам на всех уровнях и внутри всех секторов, а также поддерживать право всех заинтересованных сторон на участие»24.
------------
24 Инчхонская декларация, «Образование-2030: обеспечение всеобщего инклюзивного и справедливого качественного образования и обучения на протяжении всей жизни». Документ доступен по ссылке en.unesco.org/world-education-forum-2015/incheon- declaration.
VII. Регулирование государственно-частных партнерств и механизмы надзора и мониторинга
A. Нормативная база, регулирующая деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования
96. Регулирование деятельности государственно-частных партнерств в сфере образования является сложной и комплексной задачей, если учесть, что в рамках подобных механизмов государственные органы власти действуют совместно с частными организациями и несут с ними общую ответственность. Частные партнеры могут иметь разную и даже взаимоисключающую мотивацию и интересы, стремясь к получению прибыли, вместо того чтобы избрать в качестве приоритета общественные интересы в сфере образования25. Государство при этом остается гарантом и регулятором, обеспечивающим соблюдение норм и принципов права на образование во всех ситуациях, включая работу государственно-частных партнерств. Правительствам развивающихся стран недостает необходимых технических знаний и опыта применительно к сложному юридическому характеру государственно-частных партнерств, и наличие у многонациональных корпораций, занятых в сфере образования, соответствующих специальных юридических знаний может привести к заключению таких соглашений о государственно-частных партнерствах, в которых не будет соблюден должный баланс интересов25. Более того, до начала переговоров по поводу договорных соглашений в странах уже должны существовать национальные правовые базы, регулирующие деятельность государственно-частных партнерств.
__________________
25 Transparency International, Global Corruption Report: Education (Abingdon, United Kingdom, Routledge, 2013).
97. Историческая практика показывает, что корпоративный сектор стремится не допустить регулирования со стороны правительства, причем многочисленные корпорации подавали иски на правительства за стремление провести в жизнь нормативные положения, которые могли бы негативно сказаться на их прибыли. «Больший уровень подотчетности со стороны партнерств Организации Объединенных Наций предполагает, что правительства должны создать межправительственные структуры, необходимые для мониторинга и надзора».
98. Специальный докладчик ссылается на рекомендации Совета Организации экономического сотрудничества и развития по поводу принципов государственного управления государственно-частными партнерствами, опубликованные в мае 2013 года, в которых Совет отмечает необходимость создания и мониторинга рамочной программы государственного управления государственно-частными партнерствами на самом высоком политическом уровне «для обеспечения оптимальных вариантов для всего общества в целом за счет повышения подотчетности и социального контроля» и подчеркивает важность «сильных государственных институтов».
99. Необходимость создания надежной нормативной базы также признается в докладе Межправительственного комитета экспертов по финансированию устойчивого развития (A/69/315).
100. Специальный докладчик уже упомянул о необходимости дифференцированного подхода к государственно-частным партнерствам для проведения различия между партнерами, для которых сфера образования является предметом частных коммерческих интересов, и партнерами, которые берут на себя обязательства, касающиеся интересов общества в сфере образования, в первую очередь теми, кто действует в духе истинной филантропии. Кроме того, риски, связанные с деятельностью государственно-частных партнерств в сфере технического и профессионального образования и подготовки, значительно отличаются от рисков, возникающих в связи с деятельностью государственно-частных партнерств, занятых оказанием образовательных услуг на базовом или более высоком уровнях.
101. Таким образом, Специальный докладчик полагает, что нормы, регулирующие деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования, должны включать в себя следующие три элемента:
a) проверка всех частных партнеров, участвующих в коммерческих предприятиях и преследующих собственные частные интересы, при помощи системы контроля;
b) поощрение и поддержка участия в работе сектора образования в соответствии с принципами филантропии;
c) создание благоприятных условий для формирования партнерств, направленных на поощрение технического и профессионального образования и обучения.
102. Во многих странах существуют законы и политика в отношении государственно-частных партнерств, но они не соответствуют вызовам, которые возникают в настоящее время. В своих прошлых докладах Специальный докладчик представил исчерпывающие рекомендации относительно роли государства в регулировании деятельности частных поставщиков (см.A/69/402 и A/HRC/29/30). Эти рекомендации в равной мере относятся к частным школам, действующим в рамках модели государственно-частных партнерств, и включают в себя необходимость подробного отражения в государственных законах, политике и нормах правил, регламентирующих создание государственно-частных партнерств, условия их работы, стандарты, которым они должны соответствовать, и инструменты мониторинга их деятельности.
103. В своей резолюции 68/234 Генеральная Ассамблея также признает жизненно важную роль, которую играют правительства в деле поощрения ответственной деловой практики, включая обеспечение в соответствующих случаях необходимой нормативно-правовой базы в соответствии с национальным законодательством и приоритетами в области развития.
104. Нормы должны обеспечить соответствие деятельности государственно-частных партнерств более широким общественным интересам и исключить вероятность ее негативного воздействия на гуманистическую миссию образования. Они должны носить прескриптивный характер в отношении норм и стандартов качества для учебных заведений, работающих в рамках подобных соглашений. Прескриптивные нормы особенно необходимы в тех случаях, когда правительство заключает соглашение о партнерстве с частным поставщиком услуг, связанных со школьной инфраструктурой, для обеспечения соответствия этих услуг нормам и стандартам в сфере образования и особым нормам, действующим в отношении инфраструктуры для нужд технического и профессионального образования и подготовки.
105. Более того, нормы должны носить запретительный характер в отношении, например, необоснованной пропаганды и коммерческой рекламы в сфере образования, вводящих в заблуждение утверждений относительно качества образовательных услуг, предоставляемых частными партнерами, и репатриации излишков капитала частными учреждениями, принадлежащими иностранным владельцам.
106. Помимо прескриптивного и запретительного нормы могут также носить карательный характер, предусматривая наказание за мошеннические и бесчестные действия, такие как представление ложных деклараций в целях уклонения от налогов, а также преследование коррумпированных лиц и компаний, виновных в соучастии, как это происходит с другим видами преступлений25. Карательные нормы необходимы для контроля злоупотреблений со стороны частных партнеров. К таким злоупотреблениям относятся коррупция при про- ведении закупок для нужд школьной инфраструктуры или при трансграничном образовании, необоснованное завышение результатов учащихся и иные нарушения, которые являются следствием коммерческих корпоративных интересов.
__________________
25 Transparency International, Global Corruption Report: Education (Abingdon, United Kingdom, Routledge, 2013).
107. Специальный докладчик хотел бы подчеркнуть необходимость разработки государствами всеобъемлющей нормативной базы для контроля государственно-частных партнерств в сфере образования, которая будет носить прескриптивный, запретительный и карательный характер.
B. Механизмы подотчетности и мониторинга
108. Неспособность обеспечить исполнение и контроль нормативных рамок, в соответствии с которыми действуют частные школы, создала условия для мошеннических действий и манипуляций внутри системы образования26.
__________________
26 Geetha B. Nambissan “Low-cost private schools for the poor in India: some reflections” in India Infrastructure Report 2012: Private Sector in Education (New Delhi and Abingdon, United Kingdom, Routledge, 2013).
109. Нормы в отношении подотчетности должны предусматривать представление разукрупненных докладов в отношении обязательств, включая финансовую отчетность и показатели эффективности. Эти требования должны включать в себя показатели, основанные на правах человека, и носить достаточно подробный характер, чтобы обеспечить соблюдение права на образование.
110. Специальный докладчик подчеркивает необходимость разработки надлежащих требований к отчетности и механизмов подотчетности для государственно-частных партнерств в сфере образования для обеспечения полного соблюдения частными партнерами нормативной основы права на образование — в отношении как глобальной динамики развития государственно-частных партнерств, так и механизмов государственно-частных партнерств на национальном уровне.
111. В соответствии с правом в области прав человека государства обязаны ввести нормы и стандарты для частных учебных заведений и обеспечивать прозрачную и эффективную систему контроля за выполнением этих стандартов, включая применение санкций в случае их нарушения. Эта обязанность не может быть реализована при помощи систем добровольного соблюдения норм или недостаточно эффективных инструментов государственного мониторинга и надзора.
112. Важно, чтобы государства тщательным образом проводили в жизнь законодательные и нормативно-правовые акты посредством мониторинга и правоприменения. Правительствам следует укрепить национальные правозащитные механизмы или институты омбудсменов, чтобы они могли действовать в рамках усиленного мандата. Ключевую роль в области мониторинга государственно-частных партнерств играют парламентарии — не только путем принятия за- конов, но и за счет рассмотрения вопросов, связанных с применением законодательных и нормативно-правовых актов.
C. Мониторинг государственно-частных партнерств в сфере образования и договорных органов по правам человека
113. Негативные последствия приватизации в области образования и необходимость регулирования этой сферы все больше признаются договорными органами Организации Объединенных Наций, в первую очередь Комитетом по правам ребенка, Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин и Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам.114. Специальный докладчик приветствует подобные изменения и считает необходимым продолжить эту работу и проанализировать деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования с учетом их связи с приватизацией и ее негативным влиянием на право на образование и обязательства государств.
VIII. Судебная защита и принудительное обеспечение права на образование в рамках государственно-частных партнерств
115. Деятельность частных поставщиков в обязательном порядке должна носить транспарентный характер27. Это необходимо для того, чтобы учащиеся, преподаватели и сообщество в качестве заинтересованных сторон могли вынести на обсуждение с государственными органами власти те аспекты деятельности государственно-частных партнерств, которые противоречат праву на образование, и обращаться за средствами правовой защиты, особенно в связи с такими вопросами, как управление школами в рамках государственно-частных партнерств. Необходимо принять меры для того, чтобы обеспечить полную прозрачность переговоров по государственно-частным партнерствам и не допустить придания им конфиденциального статуса.
------------
27 См. замечание общего порядка No 16 (2013) Комитета по правам ребенка об обязательствах государств в отношении влияния, оказываемого предпринимательским сектором на права детей, и Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека.
116. Суды признают, что при заключении частными поставщиками контрактов на предоставление общественных услуг они берут на себя на себя обязательство не наносить ущерб правам человека. По делу начальной школы Джама-Масджида, которое заключалось в том, что государственная школа действовала на земле, принадлежащей частному доверительному фонду, Конституционный суд Южной Африки постановил, что, несмотря на отсутствие у фонда прямых обязательств по предоставлению образования, он несет обязательство не наносить ущерб праву учащихся на базовое образование путем выселения школы с принадлежащей ему территории28. Суд постановил, что неспособность частного поставщика учебников обеспечить учебными пособиями все школы является нарушением конституционного права на образование, тем самым признав, что частные поставщики несут солидарную ответственность перед людьми, которым они предоставляют услуги. Суд также постановил, что частные компании, предоставляющие общественные услуги, подотчетны перед людьми в связи с полученными ими общественными полномочиями и выполняемыми ими общественными функциями. Коммерческая составляющая организации, которая «зависит от исполнения общественных функций или проистекает из него, подлежит контролю со стороны общественности — как оперативный, так и финансовый аспекты»29.
__________________
28 См. Governing body of the Juma Masjid Primary School and others v Ahmed Asruff Essay N.O. and others, case CCT 29/10 (2011).
29 См. AllPay Consolidated Investment Holdings (Pty) Ltd and others v Chief Executive Officer of the South African Social Security Agency and others (No 2) [2014] ZACC 12.
117. Подобные дела создали важный прецедент, который должен соблюдаться всеми государствами. Несмотря на то что государство по-прежнему несет основную ответственность за соблюдение своих обязательств в области прав человека, всякий раз, когда оно заключает соглашения с частными поставщиками, эти соглашения должны содержать положения о том, что частный партнер или компания признают общественные обязательства по соблюдению права на образование, которые они берут на себя.
IX. Государственно-частные партнерства в контексте повестки дня в области устойчивого развития на период после 2015 года
118. Несмотря на чрезвычайный оптимизм по поводу места глобальных партнерств в повестке дня в области развития на период после 2015 года, который наблюдается в настоящее время, необходимо признавать и те вызовы, которые государственно-частные партнерства ставят перед государствами, обязанными соблюдать, защищать и исполнять право на образование. В цели 4.1 в рамках предлагаемых целей в области устойчивого развития говорится: «К 2030 году обеспечить, чтобы все девочки и мальчики завершали получение бесплатного, справедливого и качественного начального и среднего образования, позволяющего добиться соответствующих и эффективных результатов обучения», а предлагаемая цель 17.16 гласит, что глобальное партнерство в интересах устойчивого развития должно быть дополнено партнерством с участием многих заинтересованных сторон и что эффективное партнерство между государ- ственными организациями, между государственным и частным сектором и между организациями гражданского общества следует стимулировать и поощрять, опираясь на опыт и стратегии использования ресурсов партнеров.
119. Специальный докладчик разделяет обеспокоенность о том, что в отсутствие четких разграничений подотчетности возникает серьезный риск того, что формирование повестки дня в области развития будет излишне зависеть от финансирования, деятельности и приоритетов частного сектора. Необходимо «установить предполагаемые критерии для партнерств в частном секторе и обеспечить их соблюдение», а «управление партнерствами ООН с деловым сектором должно основываться на международных нормах в области прав человека»30. Он полагает, что необходимо уделять больше внимания обязательствам государства в отношении права на образование и регулирования деятельности государственно-частных партнерств в сфере образования в рамках многосторонних инициатив. Такая цель, как обеспечение всеобщего бесплатного качественного среднего образования для всех, не допускает создания ка-ких-либо партнерств, способных ослабить или поставить под угрозу бесплатное образование. Специальный докладчик выражает надежду на то, что принятие Рамочной программы действий по образованию на период до 2030 года после принятия Инчхонской декларации в мае 2015 года приведет к усилению обязательств правительств по достижению цели, заключающейся в обеспечении всеобщего бесплатного образования для всех. Государственно-частные партнерства в сфере образования должны быть лишены возможности ставить под угрозу образование как общественную идею.
__________________
30 Center for Economic and Social Rights and Third World Network, “Universal rights, differentiated responses: safeguarding human rights beyond borders to achieve the sustainable development goals” (April 2015).
Выводы и рекомендации
120. Стремительное расширение процесса приватизации, обусловленное дерегулированием и либерализацией сектора образования, стало стимулом для роста числа государственно-частных партнерств. При наличии широкого спектра механизмов и условий государственно-частные партнерства в сфере образования, связанные с приватизацией, повсеместно внедряются в систему образования на всех ее уровнях. Правительства, введенные в заблуждение ложной пропагандой, обращаются к услугам частного сектора в целях получения финансовой поддержки, повышения качества управления системой образования или полной передачи контроля над этой системой в частные руки.121. Специальный докладчик подчеркивает, что государство несет ответственность за предоставление права на образование, что является его ключевой функцией в сфере общественного обслуживания. Даже при сотрудничестве с частными поставщиками образовательных услуг в рамках государственно-частных партнерств государство остается гарантом и регулятором, обеспечивающим соблюдение норм и принципов права на образование в рамках своего обязательства по уважению, защите, поощрению и реализации права на образование. Тот факт, что предоставление образовательных услуг осуществляется в рамках государственно-частного партнерства, не меняет природы права на образование и сопутствующих обязательств.
122. Губительное воздействие государственно-частных партнерств в сфере образования требует внимательного изучения. Оно не должно привести к сокращению инвестиций в образование в пользу частного сектора, равно как и отказу государства от своей обязанности обеспечивать качественное государственное образование. Оно не должно подрывать нормы и принци- пы права на образование или негативно влиять на образование как общественное благо. Правительства должны пристально следить за тем, чтобы деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования не приводила к его коммерциализации.
123. Специальный докладчик считает важным, чтобы правительства критически оценивали чрезвычайно оптимистическое восприятие деятельности партнерств с учетом целей в области устойчивого развития, проанализировав ее влияние на право на образование и последствия для образования как социального блага. Что касается многосторонних инициатив и государственно-частных партнерств, то они должны следить за тем, чтобы данные партнерства не препятствовали доступу к качественному и бесплатному образованию для всех в соответствии с предлагаемой целью 4 в области устойчивого развития. Попыткам преследования частных интересов и коммерциализации образования не должно быть места в национальной системе образования или иной будущей повестке дня в сфере образования.
124. Принимая во внимание все вышесказанное и те вызовы, о которых говорилось в настоящем докладе, Специальный докладчик предлагает следующие рекомендации.
125. Необходим дифференцированный подход к государственно-частным партнерствам для проведения различия между партнерами, для которых сфера образования является предметом частных коммерческих интересов, и партнерами, которые берут на себя обязательства, касающиеся интересов общества в сфере образования, в первую очередь теми, кто действует в духе истинной филантропии. При поиске партнеров государства должны отдавать предпочтение тем, что действует из соображений филантропии, и стремиться к созданию партнерств с теми, кто руководствуется общественными интересами. Правительства должны содействовать филантропии, поощряя ее вовлеченность в образование как общественную идею. Они должны также поощрять участие сообществ в образовании. Правительства должны следить за тем, чтобы деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования не привела к росту влияния частного сектора на системы образования в ущерб общественным интересам. Нормы и принципы права на образование представляют собой систему, которая предполагает совпадение, а не расхождение интересов партнерств.
126. Во всех ситуациях фундаментом деятельности государственно-частных партнерств должны быть обязанности государства и общественные интересы в сфере образования. Государства должны также признать, что в случае с техническим и профессиональным образованием и обучением государственно-частные партнерства обладают характеристиками, которые значительно отличаются от особенностей государственно-частных партнерств, занятых оказанием образовательных услуг на базовом или более высоком уровнях.
127. Регулирование деятельности государственно-частных партнерств в сфере образования является сложной и комплексной задачей и требует сильных институтов и надежной нормативной базы. Задача такого регулирования заключается в том, чтобы деятельность государственно-частных партнерств соответствовала более широким общественным интересам и отражала гуманистическую миссию образования. В основе нормативных баз, регулирующих деятельность государственно-частных партнерств в сфере образования, должна лежать идея образования как общественного блага. Они должны быть направлены на обеспечение от-ветственной деловой практики и подкреплены эффективными механизмами контроля соблюдения в соответствии с национальными образовательными приоритетами.
128. Государства должны создать всеобъемлющую нормативную базу для контроля государственно-частных партнерств в сфере образования, которая будет носить прескриптивный, запретительный и карательный характер. Законы и политика во многих странах должны быть пересмотрены таким образом, чтобы соответствовать вызовам, возникающим в результате деятельности государственно-частных партнерств.
129. Регулирование деятельности государственно-частных партнерств в сфере образования должно включать в себя следующие общие элементы:
a) проверка всех частных партнеров, участвующих в коммерческих предприятиях и преследующих собственные частные интересы, при помощи системы контроля;
b) поощрение и поддержка участия в работе сектора образования в соответствии с принципами филантропии;
c) создание благоприятных условий для формирования партнерств, направленных на поощрение технического и профессионального образования и подготовки.
130. Государства, в особенности развивающиеся страны, должны разрабатывать инновационные модели государственно-частных партнерств, адаптированные для повышения квалификации, чтобы соответствовать растущим устремлениям молодежи в рамках институционального сотрудничества между учреждениями, предлагающими услуги технического и профессионального образования и учебные программы, и предприятиями. Они должны также повысить престиж технического и профессионального образования и подготовки в глазах общества и сформировать нормативно- правовую базу, которая сделает обязательным взаимовыгодное сотрудничество межу промышленностью и учреждениями, предлагающими услуги технического и профессионального образования и обучения.
131. Правительства должны разработать надлежащие требования к отчетности и механизмы подотчетности для государственно-частных партнерств в сфере образования для обеспечения полного соблюдения частными партнерами нормативной основы права на образование и условий и стандартов, установленных правительством. Государство несет ответственность за создание механизма надзора за деятельностью государственно-частных партнерств в сфере образования и за обеспечение соблюдения своих законов.
132. Государственные органы власти, ассоциации родителей и учащихся, группы гражданского общества и союзы учителей должны внимательно следить за деятельностью государственно-частных партнерств в сфере образования. Государственные органы власти должны проводить тщательный обзор любых видов коммерческого маркетинга и рекламы в сфере образования и принимать меры в отношении любых вводящих в заблуждение утверждений относительно качества образовательных услуг или иных мошеннических действий.
133. В продолжение доклада о коррупции в сфере образования на глобальном уровне, подготовленного организацией «Транспэренси интернэшнл», ЮНЕСКО должна провести полномасштабное расследование случаев коррупции в рамках государственно-частных партнерств в сфере образования и описать все случаи мошеннических и недобросовестных действий частных поставщиков в своем докладе о ходе выполнения программы «Образование для всех во всем мире» (“Education for All Global Monitoring Report”).
134. Правительства должны укреплять существующие механизмы контроля за соблюдением прав человека, такие как национальные правозащитные учреждения и омбудсмены, или создавать специальные механизмы по регулярному обзору деятельности частных поставщиков образовательных услуг, обладающие полномочиями по собственной инициативе проводить расследование предполагаемых нарушений со стороны частных поставщиков и любой другой недобросовестной практики.
135. При проведении диалогов с государствами договорные органы по правам человека должны особо изучать их доклады с целью установления связей между государственно-частными партнерствами и ростом приватизации и выявления любых последствий этой деятельности для права на образование.
136. Парламентарии, в частности члены комиссий и комитетов по вопросам образования, играют ключевую роль в разработке нормативных положений для контроля государственно-частных партнерств в сфере образования. Они должны обеспечить полное соблюдение, защиту и исполнение этого права в своих странах.
137. Деятельность государственно-частных партнерств должна не вести к сокращению государственных инвестиций в образование, а служить дополнением к максимальному объему ресурсов, который правительства могут выделить для обеспечения права на образование.
138. Займы государственного сектора — это, как правило, наименее затратный способ привлечения средств, и повышение эффективности сбора налогов и снижение избежания налогов на национальном и международном уровнях могут в гораздо большей степени способствовать увеличению расходов на образование, чем любые частные инвестиции. Обеспечить мобилизацию финансовой поддержки системы образования возможно также при помощи корпоративной социальной ответственности.
139. Государства по-прежнему несут основную ответственность за осуществление права на образование в силу своих международно-правовых обязательств. Государство должно выполнять свои обязанности как гаранта и регулятора образования, которое является основополагающим правом человека каждого ребенка.
140. Правительства должны с осторожностью относиться к любым рекомендациям со стороны международных организаций, таких как Всемирный банк и Международная финансовая корпорация, или со стороны частных компаний, пользующихся их поддержкой, если эти рекомендации предусматривают отказ государств от своей ответственности в сфере образования в пользу частных субъектов. Если бы подобные рекомендации имели под собой основание, то им должны были бы следовать самые богатые страны. Однако лучшие системы образования в мире, которые находятся в странах Азии, Европы и Северной Америки, являются преимущественно государственными.
141. Государства должны расширять возможности в сфере государственного образования, признавая особую важность инвестиций в образование в качестве своего основного обязательства. Они должны решить задачу восстановления доверия общественности к государственным системам образования и их способности предоставлять качественные образовательные услуги. Правительства должны признать, что источником наиболее качественного, экономически приемлемого всеобщего образования, которое будет доступно для всех, всегда является эффективная государственная система. Государственно-частные партнерства могут предложить временные меры на то время, пока государства прилагают усилия для постепен- ного создания систем образования, которые будут в полной мере соответствовать всем аспектам права на образование.
142. Специальный докладчик призывает организации гражданского общества и интеллектуальное сообщество, а также учащихся, родителей и общественные объединения привлекать внимание к негативным последствиям работы государственно-частных партнерств в сфере образования. Он рекомендует им более твердо и повсеместно высказывать свою обеспокоенность, что является важнейшей функцией общественного договора в интересах образования, с тем чтобы формировать глобальное движение против негативного воздействия и злоупотреблений приватизации и государственно-частных партнерств в сфере образования, которые стремятся свести услуги образования к коммерческой деятельности. Их информационно-пропагандистская деятельность в целях укрепления социальной справедливости и равенства имеет высокую ценность с точки зрения противодействия рыночным подходам в сфере образования. Необходимо поощрять и поддерживать проведение научных исследований, мероприятий и консультаций экспертов по вопросам, касающимся воздействия государственно-частных партнерств в сфере образования на осуществление и реализацию права на образование.

Комментариев нет:
Отправить комментарий