Новые совместные замечания общего порядка Комитета ООН по защите прав всех трудящихся и Комитета по правам ребенка мигрантов и членов их семей - об обязательствах государств в отношении прав детей в контексте международной миграции, в том числе права на образование

16 апреля 2018 года во Дворце Наций в Женеве Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, совместно с ЮНИСЕФ и МОМ представили два взаимосвязанных комментария (замечания общего характера) о правах детей в контексте международной миграции. Замечания № 3/22 (CMW/C/GC/3-CRC/C/GC/22) и № 4/23 (CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23) подготовлены совместно Комитетом по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и Комитетом по правам ребенка и опубликованы 16 ноября 2017 года. Замечание общего характера 3/22 посвящено общим принципам, в то время как замечание 4/23 представляет собой более углубленное изучение связей между правами детей в контексте международной миграции и иными правами детей, в том числе права на образование. 

Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей является договорным органом ООН, осуществляющим мониторинг Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи 45/158 от 18 декабря 1990 г., не ратифицирована Россией). Комитет по правам ребенка, соответственно, наблюдает за исполнением Конвенции о правах ребенка (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи 44/25 от 20 ноября 1989 г., ратифицирована и вступила в действие для России 16 августа 1990 г.) Таким образом, новые замечания общего характера применимы к практике реализации Конвенции о правах ребенка в России. 

Совместные общие замечания направлены на содействие улучшению защиты прав человека детей, которые в контексте международной миграции находятся в особой уязвимой ситуации. Конкретная цель этих замечаний включает рекомендации для государств-участников для разработки основных руководящих принципов и политики в области миграции и детства, а также соответствующих мер, направленных на защиту и реализацию прав детей в контексте международной миграции, в том числе права на образование. Также замечания общего характера призваны содействовать толкованию соответствующих положений Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и Конвенции о правах ребенка и дальнейшему внедрению конвенций в национальное законодательство и практику. 

В части права на образование замечания общего характера суммируют практику стран - участниц международных конвенций и предлагают следующие рекомендации. 

1. Совместное замечание общего порядка № 3/22 разработано исходя из резолюций и докладов ООН, различных документов механизмов ООН в области прав человека и инициатив ООН, межправительственных организаций и гражданского общества, касающихся детей в контексте международной миграции. Одним из важнейших источников в этой сфере является заявление Комитета по экономическим, социальным и культурным правам об обязанностях государств по отношению к беженцам и мигрантам согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (E/C.12/2017/1), в котором Комитет напомнил, в частности, что «защита от дискриминации не может зависеть от урегулированного правового статуса лица в принимающей стране», а также напомнил, что «все дети, находящиеся в каком-либо государстве, в том числе не имеющие документов, удостоверяющих их личность, имеют право на получение образования» (Замечание № 3/22, п. 6). 
2. Право на образование и профессиональную подготовку закреплено в ст. 30, 43 и 45 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и в ст. 28, 29, 30 и 31 Конвенции о правах ребенка. Все дети в контексте международной миграции, каков бы ни был их статус, должны иметь беспрепятственный доступ ко всем уровням и всем аспектам образования, включая дошкольное образование и профессиональную подготовку, на основе равенства с гражданами той страны, в которой эти дети живут. Из этого обязательства вытекает, что государства должны принимать меры для обеспечения равного доступа к качественному и инклюзивному образованию в интересах всех детей-мигрантов независимо от их миграционного статуса. Дети-мигранты должны при необходимости иметь доступ к программам альтернативного обучения, сдавать экзамены в полном объеме и получать свидетельство о пройденном курсе обучения (Замечание № 4/23, п. 59).
3. Комитеты настоятельно призывают государства незамедлительно изменить действующие правила и практику, не позволяющие детям-мигрантам, в частности детям, не имеющим документов, записываться в школы и другие учебные заведения. Кроме того, государствам следует создать действенные барьеры между учебными заведениями и иммиграционными властями и запретить представление данных об учащихся, а также операции по проверке миграционного режима в школах или вблизи них, поскольку такая практика ущемляет право на образование детей-мигрантов или детей трудящихся-мигрантов с неурегулированным статусом или лишает их такого права. В интересах уважения права детей на образование государствам рекомендуется также избегать нарушения учебного процесса при прохождении миграционных процедур, по возможности не допуская ситуаций, когда детям приходится менять место жительства в течение учебного года, а также оказывая им помощь для завершения обязательного образования и курса обучения на момент достижения совершеннолетия. Хотя доступ к образованию более высокого уровня не является обязательным, принцип недискриминации обязывает государства обеспечивать доступные услуги для всех детей без какой-либо дискриминации на основании их миграционного статуса или по другим запрещенным основаниям (Замечание № 4/23, п. 60).
4. Государствам следует принять надлежащие меры для признания уже имеющегося у детей образования путем подтверждения ранее полученных школьных аттестатов и/или выдачи новых свидетельств на основе оценки способностей и возможностей ребенка, чтобы не допускать стигматизации или пенализации. Это в равной мере относится к странам происхождения или третьим странам в случае возвращения (Замечание № 4/23, п. 61).
5. В силу принципа равного обращения государства обязаны ликвидировать любую дискриминацию в отношении детей-мигрантов и принять соответствующие и учитывающие гендерный фактор положения для устранения барьеров в системе образования. Другими словами, по мере необходимости нужно без какой-либо дискриминации принимать адресные меры, включая организацию дополнительных занятий для обучения местному языку, выделение дополнительного персонала и оказание межкультурной поддержки в иных формах (см. ст. 45 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей). Государствам рекомендуется выделять сотрудников для облегчения доступа к образованию для детей-мигрантов и содействовать интеграции детей-мигрантов в систему школьного образования. Кроме того, государства должны принимать меры с целью запрещения и предотвращения какой бы то ни было сегрегации в сфере образования для обеспечения того, чтобы дети-мигранты учили новый язык как действенный инструмент интеграции. Государственные программы должны предусматривать организацию обучения в раннем детстве, а также оказание психосоциальной поддержки. Кроме того, государства должны обеспечивать возможности формального и неформального обучения, повышения квалификации учителей и обучения жизненным навыкам (Замечание № 4/23, п. 62).
6. Государствам следует разработать конкретные меры для содействия межкультурному диалогу между мигрантами и принимающими сообществами и для недопущения и предупреждения ксенофобии или любых видов дискриминации или связанной с ними нетерпимости в отношении детей-мигрантов. Кроме того, включение в программы обучения образовательных предметов по правозащитной тематике, в том числе вопросов недискриминации, миграции, прав мигрантов и прав детей, будет способствовать профилактике ксенофобии или любых других форм дискриминационных представлений, которые в долгосрочной перспективе могут повлиять на интеграцию мигрантов (Замечание № 4/23, п. 63).
7. Комитеты считают, что для выполнения прав всех детей в контексте международной миграции разрабатываемые и применяемые стратегии и практические меры должны включать в себя следующие компоненты: a) комплексные межведомственные стратегии с участием органов по вопросам защиты детства и благосостояния детей и других ключевых органов, в том числе социальной защиты, здравоохранения, образования, правосудия, миграции и гендерной проблематики, а также региональных, национальных и местных органов управления; b) адекватные ресурсы, в том числе бюджетные ассигнования, призванные гарантировать эффективное осуществление политики и программ; и с) постоянную и систематическую подготовку должностных лиц, работающих в сфере защиты детей, миграции и смежных областях, по вопросам прав детей, мигрантов и беженцев и вопросам безгражданства, включая перекрестную дискриминацию (Замечание № 3/22, п. 18). 
8. Комитеты подчеркивают, что государствам-участникам следует уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка в своем законодательстве, политике и практике, а в случае принятия решения о том, что наилучшим интересам ребенка отвечает вариант его возвращения, следует подготовить индивидуальный план его устойчивой реинтеграции, по возможности с участием самого этого ребенка. Комитеты подчеркивают, что странам происхождения, транзита, назначения и возвращения следует разработать всеобъемлющие рамочные программы, обеспеченные целевым финансированием, для реализации стратегий и всеобъемлющих механизмов межучрежденческой координации. Такие рамочные программы должны гарантировать − в случае детей, возвращающихся в свои страны происхождения или в третьи страны, − их эффективную реинтеграцию с позиций правозащитного подхода, в том числе немедленные меры защиты и долгосрочные решения, в частности эффективный доступ к образованию, медицинскому обслуживанию, психосоциальной поддержке, семейной жизни, социальной интеграции, правосудию и защите от всех форм насилия. Во всех таких ситуациях необходимо обеспечить качественные последующие правозащитные меры со стороны всех заинтересованных органов, в том числе независимый мониторинг и оценку. Комитеты подчеркивают, что меры по возвращению и реинтеграции должны быть устойчивыми с точки зрения права ребенка на жизнь, выживание и развитие (Замечание № 3/22, п. 32).
9. Право на жизнь, выживание и развитие определяется в соответствии со статьей 9 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и статьей 6 Конвенции о правах ребенка. В статье 6 Конвенции о правах ребенка подчеркиваются обязательства государств-участников обеспечивать право на жизнь, выживание и развитие ребенка, включая физические, психологические, духовные и социальные аспекты его развития (Замечание общего характера Комитета по правам ребенка, № 5 (2003) об общих мерах по осуществлению Конвенции, пункт 12). В любой момент в ходе миграционного процесса право ребенка на жизнь и выживание может оказаться под угрозой по причине, в частности, насилия, связанного с организованной преступностью, насилия в лагерях, операций по выдворению или перехвату, чрезмерного применения силы со стороны пограничных органов, отказа морских судов проводить операции по их спасению или экстремальных условий передвижения и ограниченного доступа к основным услугам. Несопровождаемые и разлученные дети могут сталкиваться с дополнительными трудностями и быть в большей степени подверженными рискам, включая гендерное, сексуальное и другие формы насилия и торговлю людьми в целях сексуальной или трудовой эксплуатации. Дети, перемещающиеся со своими семьями, также часто оказываются свидетелями и жертвами насилия. Хотя миграция может обеспечить возможности для улучшения условий жизни людей и помочь им избежать посягательств, миграционные процессы могут создавать риски, в том числе физического вреда, психологической травмы, маргинализации, дискриминации, ксенофобии и сексуальной и экономической эксплуатации, разделения семей, иммиграционных рейдов и содержания под стражей. В то же время препятствия, с которыми могут сталкиваться дети при получении доступа к образованию, надлежащему жилью, достаточному количеству безопасной пищи и воды и медицинским услугам, могут отрицательно влиять на физическое, психическое, духовное, моральное и социальное развитие детей-мигрантов и детей родителей-мигрантов. (Замечание № 3/22, п. 40)
10. Согласно закрепленному в Конвенции о правах ребенка определению понятия «ребенок» права и защита детей предусматриваются до достижения ими 18-летнего возраста. Комитеты обеспокоены тем, что в случае детей в возрасте 15–18 лет уровень защиты, как правило, гораздо ниже и что порой их считают взрослыми или же их миграционный статус остается неясным до достижения ими 18-летнего возраста. Государствам настоятельно рекомендуется обеспечить равный уровень защиты всех детей, в том числе и после достижения ими 15-летнего возраста, независимо от их миграционного статуса. В соответствии с Руководящими указаниями по альтернативному уходу за детьми государствам следует обеспечить принятие в интересах детей по мере приближения 18-летнего возраста, особенно детей, покидающих систему учреждений по уходу, надлежащих последующих мер, мер поддержки и мер в переходный период, в том числе путем обеспечения доступа к получению официально зарегистрированного долгосрочного миграционного статуса и разумных возможностей для завершения образования, доступа к достойной работе и интеграции в общество, в котором они живут. В течение этого переходного периода ребенка нужно должным образом подготовить к самостоятельной жизни, и компетентные органы обязаны обеспечить принятие надлежащих последующих мер с учетом индивидуальных обстоятельств. Кроме того, комитеты призывают государства принимать меры по защите и оказанию поддержки после достижения детьми 18-летнего возраста. (Замечание № 4/23, п. 3)
11. Комитеты настоятельно призывают государства-участники принять все необходимые меры для обеспечения того, чтобы все дети регистрировались сразу при рождении и получали свидетельства о рождении независимо от их миграционного статуса или миграционного статуса их родителей. Следует устранять правовые и практические препятствия для регистрации рождения детей, в том числе запретив обмен данными между медицинскими учреждениями или отвечающими за регистрацию гражданскими служащими и иммиграционными властями и не требуя от родителей представления документов об их миграционном статусе. Следует также принять меры для упрощения процедуры регистрации рождения по истечении установленных сроков и не допускать взимания денежных штрафов за позднюю регистрацию. Незарегистрированным детям должен обеспечиваться равный доступ к медицинскому обслуживанию, социальному обеспечению, образованию и другим социальным услугам (Замечание № 4/23, п. 21)