Региональные консультации (Европа и Северная Америка) по разработке Руководящих принципов реализации обязательств государств по отношению к частным школам

Здание ЮНЕСКО в Париже. Источник фото: unesco.org

13-14 марта в головном офисе ЮНЕСКО в Париже прошли мероприятия, посвященные обсуждению и доработке проекта указанных Руководящих принципов. Совещания были проведены группой неправительственных организаций, включая Проект «Право на образование», «Всемирная инициатива в защиту экономических, социальных и культурных прав», и Программа поддержки образования Фонда «Открытое общество». 

Работа по обсуждению Руководящих принципов началась в 2015 году по инициативе указанных организаций и при участии всех заинтересованных сторон: частных школ, министерств образования, дипломатических представительств, юристов-международников, специалистов в области образования и неправительственных организаций, работающих в данной области. Совещания проводятся в формате пленарного заседания и рабочих групп, в ходе которых обсуждаются конкретные формулировки Руководящих принципов.

К настоящему моменту региональные консультации уже проведены в Тихоокеанском регионе и в Восточной Африке. До конца 2017 года пройдут аналогичные встречи в Южной и Западной Африке. Затем последует широкой обсуждение проекта в онлайн-режиме. По завершению проектного периода, в 2018 году, планируется принятие документа в формате, предусмотренном для международных актов «мягкой силы» и распространение его среди заинтересованных участников образовательного процесса и государств.

Руководящие принципы не создают новых норм международного права. Напротив, этот документ является компиляцией существующих нор, содержащихся в конвенциональном и обычном праве. Особенностью правоотношений в сфере образования является широкое распространение международно-правовых норм. Каждое государство в мире подписало и ратифицировало как минимум один международный правовой акт, содержащий обязательства в сфере образования. Таким образом, высока вероятность широкой поддержки Руководящих принципов в силу априори обязательности содержащихся в них требований, несмотря на отсутствие юридически обязательного характера самих Руководящих принципов.

Этот документ предназначен для широкого использования в правоприменительной практике по всему миру. В особенности это относится к странам и регионам, где частное образование заменяет, а не дополняет систему государственного образования, в силу неразвитости или недостаточного финансирования последнего. В ряде африканских и латиноамериканских стран, например, частные организации оккупировали прибыльный рынок образовательных услуг, не оставляя государственной системе шансов на существование. Руководящие принципы призваны напомнить государствам об обязанности, в силу международного права, обеспечить бесплатное общедоступное образование и лишь в случае надлежащей работы государственной системы общего образования обеспечить возможность создания частных образовательных организаций в качестве альтернативы государственным и в виде дополнения, а не замещения образовательных услуг, оказываемых в государственных школах.

Руководящие принципы исходят, в первую очередь, из названной обязанности государства обеспечить бесплатность и общедоступность образования, а во вторую очередь – из необходимости ограничить повсеместную коммерциализацию образования, превращения его в бизнес-модель, а обучающихся – в потребителей образовательных услуг. Данная концепция вытекает из одного из последних докладов Специального докладчика по вопросу о праве на образование Кишора Сингха “Защита права на образование от коммерциализации” (№ A/HRC/29/30 от 10 июня 2015 года).

Пленарное заседание. Источник фото: архив автора. 

В совещаниях 13-14 марта в ЮНЕСКО приняли участие более 80 специалистов из неправительственных организаций, международных организаций, дипломатических представительств при ООН и ЮНЕСКО, представителей академического сообщества и ассоциаций частных школ. От Федерального центра образовательного законодательства присутствовала представитель Смирнова М. В., которая выступала в защиту образовательных систем, в которых правовое положение частных школ является сбалансированным и учитывает важную социальную функцию по реализации права на образование гарантированного обязательного уровня, которую выполняют частные школы, например, в России.

Dr Francesc Pedro, UNESCO. Источник фото: архив автора. 

Пленарное заседание открыл Франсеск Педро (Francesc Pedro), глава Сектора информационных и коммуникационных систем в образовании Секции планирования и развития образовательных систем ЮНЕСКО. Он приветствовал участников и напомнил, что Всемирные цели устойчивого развития, и особенно цель № 4, посвященная праву на образование, являются основанием для разработки нового плана работы для ЮНЕСКО. Он напомнил участникам, что в соответствии с нормами международного права основная ответственность за бесплатное общедоступное образование возлагается на государство. В равной степени именно государство является ответственным за выполнение целей устойчивого развития. Вместе с тем, участие гражданского общества и институтов государственно-частного партнерства имеет безусловную важность в достижении указанных целей.

Задачей Руководящих принципов является установление баланса между двумя конфликтующими принципами международного права: с одной стороны, обязательство государства обеспечить общедоступное бесплатное образование для всех, с другой стороны – свобода родителей и иных частных лиц учреждать частные школы и свободно осуществлять  выбор формы и вида образовательных организаций для своих детей. Г.-н Педро сообщил, что небольшая команда, которая занимается в ЮНЕСКО вопросами права на образование, подготовила два важных документа, которые могут прояснить положение частных школ в системе образования. Во-первых, речь идет об обзоре, посвященном роли частных организаций в обеспечении права на образование в свете существующих международных правовых норм.

В данном обзоре предпринимается попытка ответить на вопрос, влекут ли частные инвестиции в систему образования ограничение права на общедоступное бесплатное образование или, напротив, они способствуют полной реализации данного права.

Второй обзор посвящен проблеме приватизации образования в развивающихся странах, а также доказательственной базе, необходимой для определения данного процесса и его влияния на политику в сфере образования. 

Koumbou Boly, UN Special Rapporteur
on the right to educationИсточник фото: архив автора.

Пленарное заседание продолжила новый Специальный докладчик ООН по праву на образование г.-жа Кумбу Боли (Koumbou Boly). Она рассказала о проблеме частного образования в Африке, где большинство детей не имеют возможность посещать школу. В особенности проблема касается девочек, 60% которых, даже поступив в школу, не заканчивают ее. При этом частные школы в некоторых африканских странах фактически зарабатывают на населении, вводя плату, пусть и небольшую, за получение образования обязательного уровня. В отсутствии налаженной государственной системы образования такой способ получения дохода не только не этичен, но и является прямым нарушением права каждого на образование, закрепленное в международном праве. Коммерческие школы, единственной целью которых является получение прибыли, должны быть, по мнению Боли, исключены из системы государственно-частного партнерства в сфере образования.

Боли отметила роль гражданского общества, академического сообщества и институтов международного сотрудничества, включая ЮНЕСКО, в решении сложившейся катастрофической ситуации с предоставлением обязательного образования в ряде африканских стран. Например, Международная организация франкофонных стран подписала декларацию об ответственности государств в предоставлении бесплатного общедоступного образования и в жестком регулировании частного образования.

В заключение г.-жа Боли рассказала историю своей жизни. Она родилась в Буркина Фасо, в одном из кочующих племен. Менее двух процентов кочующих детей в стране имеют доступ к системе образования. Еще меньше из них – девочки. Ей же удалось не только попасть в школу, но и окончить ее, а также поступить в университет и стать министром образования Буркина Фасо, а в дальнейшем – преподавать в университетах за рубежом и даже сделать международную карьеру. Такой путь – скорее исключение, чем правило, а многие из ее соотечественников остаются вне системы формального образования всю жизнь.

Delphine Dorsi, Right to Education Project
Источник фото: архив автора. 

Завершила установочное пленарное заседание г.-жа Дельфин Дорси (Delphine Dorsi), представитель Проекта «Право на образование». Ее выступление было посвящено практическим вопросам разработки Руководящих принципов. Она напомнила, что по данным Доклада о глобальном мониторинге образования ЮНЕСКО все больше и больше детей во всем мире получают обязательное образование в частных школах.  

При этом, существуют различные типы приватизации системы образования, начиная от финансирования обязательного образования в форме ваучеров, которые обучающиеся могут использовать как в государственных, так и в частных образовательных организациях, заканчивая чартерными школами и сетевыми школами, созданными в форме транснациональных корпораций, которые полностью подменяют государственную систему образования в развивающихся странах. Благодаря работе неправительственных организаций и институтов гражданского общества, в ряде стран практика коммерциализации была приостановлена или прекращена. Так, например, в Чили была полностью свернута система образовательных ваучеров после того, как под воздействием международного сообщества государство признало, что такая система ведет к сегрегации детей.

Дорси отметила, что разработка Руководящих принципов – это попытка диалога, целью которого является разработка правового механизма защиты образования от излишней коммерциализации и выстраивание отношений в системе образования на основании принципов равенства и запрета дискриминации, в том числе по признаку уровня семейного дохода.

В течение последующих двух дней участники совещания работали над текстом Руководящих принципов в небольших экспертных группах. По результатам данного совещания будет подготовлен консолидированный проект Руководящих принципов, который будет вынесен на общественное обсуждение. Дальнейшая информация о развитии данного проекта будет доведена до сведения пользователей нашего сайта.